中国对外劳务合作 年 度 报 告

2004

中  国  对  外  承  包  工  程  商  会

2004              年              12              月

前              言

近年来，对外劳务合作行业加快实施中央“走出去”战略，业务取得了长足发展。外派 人数由改革开放初的年派出2－3万人，发展到如今年派出22万人、年末在外人数约54万人的 规模。目前，我国对外劳务合作年完成营业额30多亿美元，累计完成营业额300多亿美元，外 派劳务人员遍布180多个国家或地区，行业囊括建筑业、制造业、交通运输业、农林渔业、服 务业和IT行业等多个门类。

为了贯彻落实中央经济工作会议的精神，以科学的发展观统领对外劳务合作工作，转变对 外劳务合作增长方式。作为对外承包工程和劳务合作的全国性行业组织，中国对外承包工程 商会加强了对国际劳务市场和我国对外劳务合作发展态势的调查研究，并组织人员撰写了《中 国对外劳务合作年度报告2004》，供有关部门和业内人士参考。

对外劳务合作是国际经济合作的主要方式之一，本报告中所指的我国外派劳务人员仅限 于我国具有对外劳务合作经营资格的企业按合同约定的条件派到国（境）外为外方雇主提供 劳务服务并接受管理的中国公民（不包括通过其他途径出国务工的人员）。在国际上，这类 劳务人员通常被称作“短期外籍工人”（Temporary Migrant Workers），即在一国从事具有 项目或合同期限的工作（如建筑项目、家庭服务等）的工人。在欧、美国家，他们通常被当 作短期移民的一种，统计在移民总数之中，接受《移民法》的控制和管理。

本报告所引用的数据主要来自国际劳工组织、世界银行、国际移民组织、中国商务部、 中国对外承包工程商会及日本、韩国、新加坡等国相关政府部门和行业组织对外公布的资料。 需要说明的是，香港、澳门市场不在承包商会协调范围之内，这里没有进行具体分析。

由于报告编写时间仓促，收集材料不够全面，部分市场分析尚不完整。加之编写人员经验 不足，水平有一定局限，报告肯定会有一些缺点和不足之处，敬请读者不吝批评指正，我们 将在以后的工作中不断改进和完善。

2004 年 12 月

目              录

第一部分              国际劳务市场发展概况------------------------------1

一、国际劳务合作市场地区分布特点----------------------------------------------1 二、国际劳务合作涉及的主要行业-------------------------------------------------3 三、国际劳务合作市场发展特点与趋势-------------------------------------------5

第二部分 我国对外劳务合作发展特点与趋势----------------9

一、我国对外劳务合作总体特点与趋势------------------------------------------9

二、重点国别（地区）市场及行业发展近况-----------------------------------15

第三部分              我国对外劳务合作发展面临的问题与对策----19

一、对外劳务合作发展面临的问题-----------------------------------------------19

二、主要对策与建议-----------------------------------------------------------------22

第四部分 部分地区、国别劳务合作市场现状与展望------25

一、欧洲市场--------------------------------------------------------------------------25 二、北美市场--------------------------------------------------------------------------33 三、亚洲市场--------------------------------------------------------------------------37 四、中东市场--------------------------------------------------------------------------48 五、拉美市场--------------------------------------------------------------------------50

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第一部分              国际劳务市场发展概况

国际劳工组织（International Labor Organization）在其 2004 年的报告中估计， 目前世界范围内的外来移民总数约为 1.75 亿，其中活跃在各国的外籍劳工达 8090 万。在过去的 20 年中，包括外籍劳工在内的移民总数逐年递增，年均增长约 600 万人。资料显示，1995－2000 年，经合组织（Organization For Economic Cooperation and Development）成员国家的外籍劳工以每年 3%－4%的速度增加。在亚洲，每年 至少有 200 万的工人离开家园到其他国家从事短期工作。国际劳工组织认为“现 象无疑证明跨国劳动力流量在逐年增长”。随着经济全球化和地区经济一体化进程 的加深，区域内各经济体将不断降低各类要素（商品、资本、人员和劳务）流通 的壁垒，优化资源配置，实现区域内国家的共同繁荣。与这个趋势相适应，国际 劳务合作将会进一步加强。

一、国际劳务合作市场地区分布特点

目前，国际劳动力市场呈现多元化格局，大致可以划分为欧洲市场、北美市 场、亚洲市场（中东市场单列）、中东市场和拉美市场等几大板块。其中，亚洲、 欧洲和北美是国际劳务流动的主要目的地。国际劳工组织 2004 年的报告显示在亚 洲、北美和欧洲的外籍工人分别为 2210 万人、2050 万人和 2750 万人，分别占全球外籍劳工总量的 27%、25%和 34%（见表 1.1），合计占全部外籍工人的 86%。 北美和西欧一直是外籍劳工的主要目的地，吸收来自周边国家的初级工人和 世界各地的专业人才。中东产油国曾是亚洲劳务的主要流入地，但上世纪 90 年代 以后，随着油价下跌中东产油国的吸引力有所降低。而东南亚经济崛起，使一些 东南亚国家逐渐演变为劳动力接收国或者既输出又输入劳动力的国家，除南亚的 巴基斯坦、斯里兰卡等国仍以海湾国家为主要目的国外，东南亚国家的劳务也开

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始在区内的新加坡、香港、韩国等地寻找工作机会。图 1.1 显示了 90 年代印尼、 菲律宾和泰国向中东和东南亚地区输送劳务的对比变化。

表1.1 国际劳工组织按地区统计的外籍工人估计数

地区              移民              外籍工人

包括难民              不包括难民              包括难民

百万              百分比              百万              百分比              百万              百分比

16.3              7.1              8

亚洲              49.9              29              22.1              27              25.0              29

56.1              32              34              28.2              33

拉美和加勒比              5.9              3              65              3              2.5              3

40.8              23              25              20.5              24

大洋州              5.8              3              2.9              4              2.9              3

174.9              100              100              86.3              100

资料来源：《在全球经济中为外籍工人谋求公平待遇》，国际劳工组织，第92届国际劳工大 会会议报告（2004年）

图 1.1              印尼、菲律宾、泰国流向中东和东南亚的劳动力分布

500,000

400,000

300,000

200,000

100,000

中东

东南亚

0

1990              1995              1998

资料来源：Asian Labor Migration: Issues and Challenges in an Era of Globalization. 此外，意大利、希腊等南欧国家曾是劳务净输出国，目前也开始接收北非等 国家的外籍劳工。目前，拉美地区的区内劳务流动不断扩大，委内瑞拉、阿根廷

国内拥有相当规模的外籍劳工队伍。

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二、国际劳务合作涉及的主要行业

（一）加工制造业

由于人口出生率降低和人口老龄化的原因，欧美及日本等发达国家劳动力普 遍短缺，特别是本国公民不愿从事的工资较低的劳动密集型加工制造业，劳动力 更加紧缺。韩国、新加坡及南美新兴工业化国家也因经济快速发展和产业结构调 整而产生了劳动力缺口。因此包括制造业、采油采矿业等工业部门仍是国际劳务 市场最主要的组成部分，也是菲律宾、墨西哥、孟加拉和中国等国劳务输出的主 要行业。但近年来，输入国普遍采取了限制非技术劳务进入的政策，使得加工制 造业的名义需求减少，地位逐渐下降。

（二）建筑业

近年来，在世界经济增长的带动下，全球建筑业投资规模不断扩大。世界范 围内，建筑项目所需的工程规划与设计人员、项目管理人员、工程师、监理工程 师和具有良好素质的项目经理供不应求。发达国家、中东产油国及新兴工业化国 家对建筑工人都保持相当规模的需求。发展中劳动力大国依然是普通建筑工人的 主要供应国，工人常以工程劳务分包的形式在引进国工作。但由于建筑业是影响 东道国就业率的敏感行业，建筑劳务市场开放受引进国就业政策影响很大。

（三）医疗和社区服务

随着发达国家生活水平的提高和人口老龄化，其对医疗、保健和社区服务的 需求不断扩大，各类医护人员和社区服务人员的严重短缺已成为发达国家的共同 问题。此外，因石油资源富起来的沙特和科威特等海湾国家也进入了医疗保健服 务输入国行列。目前，印度和埃及是世界医护人员的主要供应国，菲律宾输出医 护人员也很多。中国拥有庞大的医护人员队伍，供应潜力很大，但存在语言、学 制和资格认证等几方面的障碍，外派数量较少。家庭和社区服务人员的主要供给 国是菲律宾、印度、巴基斯坦和印尼，来自这些国家的劳务人员英语水平较高， 且服务意识强，吃苦耐劳。

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（四）交通运输业

该行业劳务以海员为主，全球海员劳务需求量约为 100 万人。其中，高级海 员的供应缺口有扩大的趋势，据预测到 2010 年，高级海员的短缺可能达到 12%， 特种船舶( 如液化石油气船、液化天然气船等)上的高级海员将尤为缺乏；但同时 普通海员则出现过剩情况，到 2010 年，普通海员的过剩比例将达到 30%。目前海 员劳务的主要供给国及最具潜力的国家包括菲律宾、印度、波兰、克罗地亚、俄 罗斯、乌克兰和中国。其中，菲律宾是世界上海员劳务输出最多的国家，目前在 外菲籍海员有 20 万人，其国内拥有 100 多所海事院校，每年可向海外输送近万 名具备良好技术和语言优势的各层次海员劳务。印度海事院校以培养高级海员著 称，1998 - 2000 年间，印度政府和私人机构共投资 1 亿美元进行海事教育，其外 派海员已超过本国的海员队伍。

（五）计算机服务业

在信息技术飞速发展的今天，计算机服务人员严重短缺已成为一些国家经济 发展的一个制约因素，这类服务人员的需求是全球性的，既包括硬件安装和维修 人员也包括软件设计人员。美国、日本等国为保证其在该领域的优势，每年需引 进大量计算机专业人才。美国劳工部曾预测在新世纪的头 10 年，美国每年要新增

9.5 万计算机专才，其中 3/4 要靠引进。印度是仅次于美国的全球第二大软件出口 国，多年来培养了一大批高素质的计算机专业技术人员，使得印度的软件人才供 应在世界上首屈一指。另外巴西、中国也是较大的计算机服务供应国。

（六）农牧渔业

农牧渔业对外籍劳务的需求呈现不确定的特点，地区性和季节性比较强。美 国在农忙时节需要大量的季节性农业工人，其中多数来自邻国墨西哥。日本、韩 国、中国台湾等渔业发达国家和地区的近海及远洋渔工的需求量也非常大，主要 吸收来自中国、菲律宾、印尼的渔工。俄罗斯地广人稀的西伯利亚地区对农业工 人和森林采伐业工人的需求也有增无减。

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（七）其他专业服务

对于法律服务、会计、审计服务、广告、管理咨询服务、包装、会议、翻译 服务等，世界各国的需求量均在日益增多，发达国家在这些人才上有明显优势， 人员迁移常与资金结合，流向发展中或其他发达国家。

三、国际劳务合作市场发展特点与趋势

      国际劳务合作是世界服务贸易的主要方式之一，是国际经济活动的重要组成 部分，其发展方向与全球人口和就业状况、世界经济的发展形势息息相关。近年 来，随着国际政治经济形势的发展变化，国际劳务合作市场发展呈现如下特点与趋势：

（一）全球外劳总体需求旺盛，国际劳动力流动将继续增加。

目前全球每年的流动劳务约 3000 - 3500 万人，比 20 世纪 80 年代初的

2000 万人增长了 50% 以上。随着发达国家出生率降低和人口老龄化，全球劳务 的总体需求将加快增长。目前发达国家人口自然增长率仅为发展中国家的 1/6，劳 动力供应量根本无法满足经济发展的需要，只有依靠输入外籍劳务。例如欧盟的 4 个大国（德国、法国、英国和意大利）若按照当前的出生率，要维持 1995 年的劳 动力水平和赡养比率（工作年龄段人数/退休者人数）的话，每年共需要输入移民 110 万。这样大规模的接纳移民是不太现实的，但逐步扩大劳工输入数量则是必 然的选择。今后相当长的时间内，世界穷国与富国的工资差异和劳动力供应差异 会一直存在，欠发达地区劳动力向发达国家和新兴市场经济国家的流动将持续增 加。

（二）技术和专业人才需求攀升，对普通劳务限制增多。

据国际劳工组织的调查，所谓“3D”（脏、累、险）工作仍然是外籍劳工从事 的主要工种，大量来自欠发达国家的、仅受过初等或中等教育的工人承担着这些 工作。但随着科技进步和全球产业结构的调整，信息产业、生物工程、环保工程、 计算机软件和硬件、电信、金融、保险、商业流通等领域技术和专业人才的需求

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日益增加。经合组织的报告显示，OECD成员国引入的外籍劳动力的数量按受教育 程度由高到低呈急剧减少的趋势。

表1.2  2000年OECD国家的接收移民的受教育水平情况（25岁以上）

家国              移民总人数              受教育水平

初级              中级              高级

东亚

中国              722,400              148,029              185,295              389,076

印尼              142,540              3,910              32,347              106,283

菲律宾              356,134              27,604              70,079              258,451

东欧中亚

土耳其              1,913,782              263,078              534,429              1,116,275

北美加勒比

巴西              176,519              16,026              64,097              96,396

牙买加              117,199              9,483              54,647              53,069

中东北非

摩洛哥              560,658              30,706              168,179              361,773

突尼斯              142,828              10,027              41,782              91,019

埃及              20,373              733              3,796              15,844

南亚

孟加拉              44,417              3,852              12,902              27,663

印度              375,283              18,471              57,199              299,613

巴基斯坦              85,668              6,022              22,458              57,188

斯里兰卡              64,143              1,455              16,741              45,947

合计              4,721,944              539,396              1,263,951              2,918,597

资料来源：联合国《国际移民展望2001》。International Migration, Remittances and the Brain Drain: A Study of 24 Labor-Exporting Countries

对于受教育程度高的专业人才，发达国家普遍持欢迎态度。欧洲、澳大利亚、 美国和加拿大等都制定了专门政策，吸引高级专业人士来本国就业。如给予“优 先配额”、加快就业审批手续、提供长期居留权、为其配偶提供就业许可等。过去 的5年中，美国高学历的外籍专才人数平均每年增加14%，在英国，这一数字更是 高达35%。

与上述趋势相反，各国对普通劳务的限制逐渐增多。联合国有关国际移民的 资料显示，在1976年，仅有18%的发达国家和3%的发展中国家出台了限制引进移民 的政策和措施，到了2001年，已经有44%的国家颁布类似限制措施。限制主要针对

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技术和专业水平不高的初级工人，手段包括限定市场范围、指定行业、配额管理、 严格签证和工作许可证发放条件、限定最长工作年限等方式。

（三）市场竞争更为激烈，非技术工人的工资大幅下降。

目前，劳动力资源相对丰富、经济发展水平相对落后的发展中国家为了扩大 劳动力就业、提高人民生活和促进本国经济发展，采取各种办法鼓励本国劳动力 的输出，但发展中国家劳动力普遍受教育程度较低，主要从事劳动密集型产业工 作，劳动力同质现象比较严重，输出劳务主要集中在非技术工人这一层次。加之 各国近年来对普通劳务引进增加限制，很多工种形成了买方市场。发展中国家劳 务输出企业为获得市场份额，展开了激烈的竞争，致使劳动力价格一再下跌。例 如上世纪 70 年代，海湾地区的外籍普通劳务的平均工资每月可达到 500 美元，后 来由于市场萎缩，竞争加剧，外籍劳务的工资一降再降，目前平均月工资只有 150 美元左右。在有些国家还表现为支付工资的外汇比例减少、食宿标准和福利降低等。

（四）医疗卫生和家庭护理需求增加，女性劳工比例上升。

由于生育率和死亡率低，发达国家的人口老龄化现象日益严重，各国老龄人 口的比例迅速增长，预计2000年到2050年期间，整个欧洲65岁以上人口所占比例 将从15%上升到28%，而日本将从17%上升到36%。今后20年，中国香港、韩国和新 加坡等较为发达经济体的人口也将迅速老化。联合国预测，到2025年，中国香港60岁以上人口的比例将达到28%，赡养比率将降低到3.3；韩国和新加坡60岁以上 人口的比例将分别达到24%和30%，赡养比率为4.0和3.0。未来几年，由于赡养比 率低、老龄人口比例高，将产生对医疗卫生工作者和护理者的巨大需求。

发达国家的医疗、护理业衍生了对女性护理人员的大量需求，而马来西亚、 智利等国家经济的快速发展也为他们的家庭雇佣外籍女佣提供了可能，此外，制 衣等手工业也更偏爱女性工人，致使外籍劳工中女性劳工比例上升。1960年女性 占国际移民总数的47%，到2000年已达49%。这种趋势在亚洲地区尤为明显，印尼、 菲律宾、泰国和斯里兰卡等国的成千上万的女工来到香港、马来西亚、新加坡和

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中东地区从事家庭服务、护士和教师等工作。1998年，菲律宾的女工占据了该国

61%的海外新签工作岗位；2000年，85.8万的菲律宾出国务工者中59万是女性，她 们中大部分人的去向是到中东做家庭服务员。

（五）“非正常移民工人”困扰国际劳务合作市场。

“非正常移民工人”是对通过非法手段和没有官方记载的进入他国务工的情 况的统称。据估计，2000年美国和西欧的非正常移民数量约为700多万和330万人。 欧盟委员会称，每年有50万的工人未经登记进入欧盟地区。俄罗斯联邦2003年估 计，其境内非法工人约有150万。不仅欧美国家，亚洲和南美等同样面临“非正常 移民工人”增多的情况，这些工人的长期滞留带来治安、权益保护、种族冲突等 很多社会问题，加大了劳务输入国社会的担忧。此外由于恐怖主义的出现，部分 国家民族主义思潮的兴起，排外事件时有发生，使各国政府对劳务市场的开放持 更加谨慎的态度，进一步限制和阻碍了国际劳务合作市场的发展。

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第二部分              我国对外劳务合作发展 特点与趋势

随着改革开放的深化和劳务合作渠道的不断拓展，我国对外劳务合作事业蓬 勃发展。特别是上世纪 90 年代以后，年均派出人数迅速增长，地区市场分布日趋 多元化，行业领域越来越广，扩展到工业、农业、建筑、服务等多个领域。

一、我国对外劳务合作总体特点与趋势

（一）业务总量：保持稳步增长。

据商务部统计，截至2004年11月底，我国对外劳务合作已累计完成营业额

302.2亿美元,合同额355.6亿美元，累计派出各类劳务人员309.2万人。表2.1显示 了改革开放以来中国对外劳务合作业务总量的发展和变化情况，从中可以看出， 改革开放20年来，我国对外劳务合作年营业额增长近65倍；年末在外总人数（包 括承包工程、劳务合作和设计咨询）翻了几番。对外劳务合作在经历了90年代的 高增长时期后，营业额增长率基本保持在年10%－15%的增长速度。年派出人数、 年末在外人数等数值都保持稳步上升。2002-2003年受到某些国家暂停引进中国劳 务政策和“非典”疫情的影响，我国对外劳务合作业务受到了一定影响，但2004 年就恢复了良好的增长态势。2004年1-11月,对外劳务合作完成营业额31.5亿美 元，同比增长9.8%；新签合同额29.5亿美元，同比增长12%;派出各类劳务人员21 万人，较上年同期增长17.3%；2004年11月末在外各类劳务人员总数达53.2万人， 较上年同期增加2.4万人。

在可预见的未来，国际市场对亚洲及我国的劳务的需求仍将呈现有增无减的 趋势，而且近年来，在“走出去”战略的指引下，我国政府越来越重视对外劳务 合作的业务发展，出台了多项旨在优化经营主体、简化审批程序、保障企业和劳 务人员权益、规范行业经营秩序等政策和规定，使企业经营环境逐步改善。广大

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的对外劳务合作企业积极开拓业务渠道，加强内部管理，逐渐增强自身实力，对 外劳务合作将会持续增长。

表 2.1 改革开放以来中国对外劳务合作营业额、合同额及外派人数统计

年度              合同额              营业额              派出人 次

年末 在外 总人数

年度              合同额              营业额              派 出 人 次

年 末 在 外 总人数

0.18              **              **              6.46              118,220              130,984

1980              0.45              0.47              **              **              1993              16.11              8.70              136,657              173,654

2.28              **              **              10.95              169,558              222,578

1982              1.61              1.59              **              **              1995              20.07              13.47              194,258              264,535

1.25              **              **              17.12              199,481              285,763

1984              1.99              1.29              **              **              1997              25.50              21.65              234,996              333,761

1.49              **              **              23.65              230,572              352,125

1986              1.70              1.54              **              **              1999              26.32              26.23              233,942              382,281

2.41              **              63,200              28.12              252,575              425,667

1988              3.59              1.77              **              69,800              2001              30.51              28.78              263,666              475,176

4.31              53,366              67,100              30.71              213,046              489,622

1990              4.78              2.23              52,906              57,939              2003              33.09              30.87              210,015              524,844

10.85              87,065              89,837              31.50              210,000              532,000

注：2004年为1－11月统计数，**为空缺。 资料来源：《中国对外经济统计年鉴》，商务部统计年报及www.mofcom.gov.cn

（二）行业格局：传统行业增加较快，部分省市高级劳务派遣有所突破。 经历了 20 余年的发展，我国对外劳务合作的行业领域已日趋多样化，由最初 的援外工程施工扩展到涉及工业、农业、建筑、服务、环保和高科技等行业的广 阔领域，但迄今为止，我国外派劳务人员仍以非技术工人为主。统计数字显示，

从事制造业、建筑业和农林牧渔业的外派劳务人员仍然占据劳工大军的绝大多数， 约为 75%左右（见表 2.2），其中又以制造业工人最多，占外派劳务总数的 40%左右。 近两年，制造业外派人数继续增长，2004 年 11 月末，仅在日本从事制造业的研修 生就较上年同期增加了 1.4 万人。建筑业也是外派劳务集中的行业，近几年来的 比重持续增加，2003 年新加坡建筑劳务市场重开，加上众多工程项目的拉动，建 筑业外派人数显著增加，年末在外人数较上年增加 6.5 万人，所占比重上升了 10 个百分点；截至 2004 年 11 月底，建筑业在外人数已达到 15 万，所占比重已从 2001 年的 15%已增至 2004 年 11 月底的 26.3%。

与上述行业形成巨大反差的是，从事科教文卫业、设计咨询业和 IT 服务业的

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高级外派劳务所占比重均不足 1%。2004 年 11 月底，设计、咨询、监理业在外人 数为 3000 人与 2003 年持平，虽较 2002 年增加 2000 人，但份额仍不足 1%。以海 员为主的交通运输业在外人数近两年均为 4.9 万人左右，数量上变化不大。

表 2.2：中国外派劳务人员行业分布（2002－2004）

2002              2003              2004*

业行

在外人数              在外人数              所占比重              所占比重

农、林、牧、渔业              63,025              15.4              75,178              14.3              74,000              13.9

制造业

建筑业              67,909              16.5              132,417              25.2              140,000              26.3

饮食服务业

教、科、文、卫业              2,774              0.7              2,821              0.5              2,000              0.4

交通运输业

设计、咨询、监理业              1,165              0.3              3,095              0.6              3,000              0.6

计算机服务业

其它              41,051              10.0              50,262              9.6              49,000              9.2

合计

注：2004年数字为11月末估计人数。

资料来源:根据商务部全国对外承包工程、劳务合作、设计咨询统计年报整理

         不过，随着我国经济快速发展，人民收入和文化水平日益提高，海外普通劳 务工资吸引力降低，加之国外对高级劳务需求的不断增加，我国外派劳务的构成 将会发生变化，高层次劳务输出会逐渐增加。最近几年，高级劳务极少的外派格 局在某些发达省市已有所突破，上海、江苏等地的外派高级劳务业务发展较快， 软件工程师、高级厨师、医师等“三师”在海外劳务市场走俏，上海高级劳务外派量已超过该市每年外派劳务总量的 30%。

（三）市场分布：亚洲市场份额独大，非洲、拉美市场比重有所提高。

在我国对外劳务合作的不断扩大和发展过程中,我国外派劳务人员在世界各 大洲的分布情况也随着输入国的政治经济形势不断变化，但总体来说，亚洲市场 份额独大的格局会长期保持。1990 年,中国外派劳务人员总数近 5.8 万，其中 2.7 万多人在亚洲,占总数的 46.9 %。1995 年后，我国在亚洲市场的份额一直保持在70%以上。截至 2004 年 11 月底，中国在亚洲市场外派劳务人员已达到约 40 万人， 占总人数的 72%。亚洲区域经济一体化程度加深，必将促使区域内相关国家政府减少对外来劳务的限制措施，我国在这一区域的外派劳务总体

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上会进一步增加，业 务会越来越集中到亚洲市场，特别是东北亚地区。目前，该地区经济发展引人注 目，但国别经济发展仍不平衡，商品和生产要素流动的内在动力一直存在。近年 来，该区域国际贸易与投资迅猛增长，但劳动力跨国流动相对滞后，国际劳务合 作继续扩大是必然的趋势。总体看来，我国劳务合作在日本、韩国、新加坡、香 港等重要市场业绩将继续保持增长。

表 2.3 中国外派劳务人员分布地区数量统计（1990－2003）

年度              亚洲              非洲              欧洲              拉丁美洲              北美洲              大洋洲              其他              合计

27154              11989              7341              1026              5473              764              4192              57939

1991              50175              12528              10636              1364              7025              1123              6986              89837

78410              13661              16876              1609              8098              1215              11115              130984

1993              113671              19361              20814              1836              7200              1467              9305              173654

152657              25707              22637              2341              7792              3015              8429              222578

1995              186966              24303              26024              3050              9959              4980              9248              264530

204134              24662              20804              2874              12574              8676              12039              285763

1997              239917              30447              20538              3376              19245              8363              11875              333761

249695              43888              17958              7122              18295              9150              6021              352129

1999              280062              40113              22613              8337              18163              11199              1794              382281

319381              43540              21772              9065              19007              9439              3563              425667

2001              369543              46819              21090              10648              17356              7265              2455              475176

360559              61164              26723              13361              18633              7088              2094              489622

2003              381543              71372              32854              14078              16811              7138              1048              524844

资料来源:根据商务部全国对外承包工程、劳务合作、设计咨询统计年报整理

2004 年我国在欧洲市场的外派人数有所增加，所占份额达到 6.8%，主要是由 于在俄罗斯建筑业市场、输德国厨师和意大利制造业市场则略有增加。总体来说， 我国劳务进入西欧市场仍将面临着巨大的困难，除了市场准入等限制因素外，今 年欧盟东扩后 10 个新成员国的总人口约为 7500 万，这些国家的竞争将使我国外 派劳务进入欧洲市场更加困难。

近几年来，我在非洲的市场份额呈现逐年扩大的趋势，截至 2004 年 11 月已 达到 14%左右，主要是得益于我国在非洲承包工程业务的增长，建筑劳务输出增多， 但毛里求斯纺织业的萎缩，使得我国外派毛里求斯制衣工人减少。

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我国在拉美国家的劳务合作业务增长较快，截至 2004 年 11 月，我在拉美劳 务人员达到 1.8 万人左右。随着拉美经济持续好转以及我国与拉美国家经济关系 的日益密切，在拉美的劳务合作业务还会进一步增长。

图2.1： 中国年末在外劳务总人数地区分布比率统计（1990－2003）

100%

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%

90              91              92              93              94              95              96              97              98              99              2000  2001  2002  2003

其他

大洋洲

北美洲

拉丁美洲

欧洲

非洲

亚洲

资料来源:根据商务部全国对外承包工程、劳务合作、设计咨询统计年报整理

（四）经营主体：数量增加较快，整体实力增长，地区差异明显。

   我国对外劳务合作经营主体增加较快。1989 年，我国具有对外劳务合作经营 权的企业仅有 70 余家。2003 年，经过商务部年审的各种类型对外劳务合作企业已 达到约 1600 多家。近两年，地方外经企业的经营实力增强，业绩不断攀升，在我 国对外劳务合作业务中的比重越来越大，成为我国对外劳务合作的主力军。2003

年各地方公司派遣的劳务人员约占我国外派劳务人员总数的 85%。 从各省情况来看，企业业务状况差异比较明显。江苏、上海、浙江、福建、 广东、山东等沿海地区的对外劳务合作企业利用地缘优势和灵活的政策，近些年 发展很快，业绩名列前茅，年外派人数都达到 1－2 万人；而海南、宁夏、内蒙古 和广西等省和自治区外派劳务业务一直处在较低水平，年外派劳务人数均不足

1000 人。

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表 2.4：各省、市、自治区外派劳务人数（2003）

省份              派出人次              年末 在外 总 人数

省份              派出人次              年末在外总 人数

全国合计

地方合计

210,015

178,477

3,969

3,346

9,263

3,093

江苏              30,195              79,053              湖北              3,153              4,923

辽宁              24,328              2,416              12,262

其中：大连市              17,425              21,629              江西              2,192              8,241

山东              22,944              1,679              3,132

其中：青岛市              3,443              10,293              湖南              1,422              7,689

福建              17,664              1,343              2,097

其中：厦门市              2,952              9,004              云南              1,336              2,818

吉林              14,677              703              549

上海              12,837              31,337              山西              491              1,338

浙江              8,907              390              5,107

其中：宁波市              1,453              7,079              甘肃              341              723

广东              6,667              221              641

其中：深圳市              137              882              宁夏              173              168

河北              4,387              95              302

天津              4,381              11,320              贵州              1              103

河南              4,338              11              20

安徽              3,881              8,760

资料来源:根据商务部全国对外承包工程、劳务合作、设计咨询统计年报整理

2004年商务部和国家工商总局公布的《对外劳务合作经营资格管理办法》已 正式施行。新办法取消了对于企业所有制形式的限制，允许非国有企业开展对外 劳务合作业务，今后一段时间申请经营资格的企业数量会有所增加。与此同时， 新办法中获取“资格”的条件较以前有所提升，对企业经营实力的要求更加严格， 我国对外劳务合作企业的整体实力将会得到进一步的提高。

（五）行业秩序：政府管理、行业自律的格局初步形成，经营秩序相对好转。 近年来，商务部会同公安部、财政部、外交部等国家相关政府主管部门出台 了一系列关系行业发展的政策、措施，初步奠定了我国对外劳务合作管理体系的 基础，中国对外承包商会也在行业中推行和实施了一系列行业或市场规范，最终 形成了“商务部宏观管理、各部委协调合作、地方政府部门属地管理、行业组织协调自律、驻外经商机构一线监管、与有关劳务输入国共同

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管理”的基本框架。 这个框架最显著的特点是对境外经营行为有有效的监管体系；对突发事件，有准 确快速的反应和解决机制；对劳务人员合法权益，有投诉、救援等保护机制。这 个管理框架适合中国国情，充分体现了“三个代表”和“以人为本”的重要思想， 有利于维护正常的市场秩序，保障企业和劳务人员各方利益，并化解劳务输入国 的限制措施和对非法移民的顾虑。

近两年来，在政府部门、行业组织和经营公司的共同努力下，对外劳务合作 行业企业自律意识逐步提高，经营秩序相对好转。作为对外劳务合作行业组织的 承包商会针对重点国别、地区的市场，建立和完善了有关协调管理办法等，对净 化公司经营环境，保护经营公司和劳务人员的合法权益起到了积极作用。2004年， 承包商会针对我经营公司集中且竞争激烈的重点国别市场，相继成立了日本、新 加坡、韩国分支机构，规范经营秩序的手段和力度进一步丰富与加强，这些市场 经营秩序保持继续改善的态势。

（六）劳务人员：对外劳务合作产业分工形成，外派劳务人员整体素质提高， 中国劳务品牌优势显现。

伴随着劳务基地在全国各地的广泛建立，我国对外劳务合作基本形成了劳务 培养和劳务外派分离的产业分工体系。外派劳务资源的建设，减少了经营公司的 成本，提高了对外劳务合作业务的总体效率。2004年，承包商会召开了行业外派 劳务基地推介大会，推荐山东青州、四川汉源、四川犍为为行业外派劳务基地。

近几年来，随着我国劳动力素质的整体提高，我国外派劳务人员的文化水平、 技术能力和法律维权意识都有一定的提升，特别是我国的海员、缝纫工和建筑工 人以他们娴熟的技术和吃苦耐劳的作风而受到各劳务引进国的欢迎，逐渐树立了 中国劳务的品牌优势。

二、重点国别（地区）市场及行业发展近况

（一）新加坡市场：稳步发展

作为我国传统的海外劳务市场，新加坡市场在过去的一年业务稳步发展。从

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2003 年 7 月 1 日起，新加坡开始有条件开放对我建筑劳务市场，28 家公司首批获 准恢复开展对新建筑劳务合作业务，建筑劳务市场业务逐渐恢复，截至 2004 年 11 月在新加坡的中国建筑劳务约为 3.1 万人。总共有约 8 万名中国劳务人员在新务 工，占其外籍工人总数的约 15%。我国在新劳务人员除了从事建筑业外，还从事电 子加工、海员和渔工等工种。2004 年 7 月 1 日，新加坡人力部为满足国内中等技 术工人的需求，推出了熟练工人适用的“S”准证。该准证对劳务来源国、最长雇 佣期限和年龄没有限制，对我国劳务企业来说是一个机遇。2004 年 1-11 月份，我 国向新加坡新派出的劳务人员已达到 1.67 万人。

（二）日本市场：快速增长

近年来，日本劳务合作市场快速增长。2004 年 1—11 月新派出人数达到 3.98 万人，在日总人数达到 10 万人左右。据日本国际研修协力机构（JITCO）统计， 近两年日本年均接受中国研修生 3 万人左右，自 2001 年以来，中国在日本的研修 生人数以两位数的速度快速增长，占日本接受海外研修生总量的 70%以上。为促进 对日研修生业务的健康发展，承包商会中日研修生协力机构做了大量的工作。今 年，承包商会中日研修生协力机构与 JITCO 分别在中国和日本召开了“派遣公司” 与“接受机关”业务指针说明会，对规范中日研修生合作业务起到了积极的作用。 日本国内劳动力匮乏，但为保护本国劳动力市场，减少国内失业，日本一直限制 外国普通劳动力的引进，研修制度以一种特殊的变通方式存在。由于研修生管理 方式存在制度上的缺陷，近年来涉及研修生的纠纷不断。2004 年，接连发生了几 起我外派日本研修生因日方接受机关违规而被遣返或转移会社的事件，对相关企 业的业务造成一定影响。但总体上来看，对日研修生业务是健康发展的。

（三）韩国市场：值得期待

我国外派韩国的研修生业务一直集中在制造业、渔业和建筑业 3 个领域， 2004 年 1-11 月份我国派往韩国的劳务人员已经达到 1.66 万人，11 月底在韩国的劳务 人员总数为 4.7 万人，比 2003 年的人数有所降低，主要是渔业和制造业劳务人员 减少。今年，韩国按计划向我开放农业研修生业务，并且已经进入具体事务的运 作阶段，正式派遣指日可待。此外，今年 8 月韩国开始实施“雇用许可制”和“研 修制”并行的政策，由于韩国劳动力缺口较大，雇用许可制中国对外劳务合作年度报告 2004

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将促使韩国市场进一步扩大，未来韩国市场的良好表现值得期待。

（四）欧洲市场：突破与回暖

近两年来，欧洲市场业务出现可喜增长。截至 2004 年 11 月，我在欧洲劳务 人员达到约 3.7 万人，较 2003 年末增长 15%。主要原因是俄罗斯市场发展较快， 主要得益于农业劳务和建筑劳务的增加。以农业劳工为主的赴俄劳务在 1995 年曾 达到创纪录的 2.1 万人，之后劳务业务由于俄罗斯经济滑坡、社会治安恶化及对 中国劳务的限制而下滑，但从 2004 年 1－11 月的业绩看，俄罗斯市场回暖迹象明 显，2004 年 11 月底在俄人数达到 2 万人，1—11 月向俄派出人数 1.18 万人，合 同额超过韩国位居第二。在意大利和匈牙利的中国制造业工人由 2002 年的 400 人， 一跃增长到 2004 年的 4500 人，可谓对欧业务的新增长点。输德厨师业务平稳发 展，自 90 年代末以来年派出人数稳定在 700－900 人，目前在德劳务约 5000 人。

（四）纺织制衣业：调整中发展

受《纺织品与服装协定》2005 年取消所有类型纺织品的配额和其他多种因素 影响，部分国家纺织服装加工业前景堪忧，我外派纺织制衣劳务受到波及。毛里 求斯纺织业处境日益艰难，先后有两家较大的服装厂关闭，我国千余名纺织工人 失去工作回国；今年，我派往塞班的劳务业务虽然保持了往年的水平，在岛人数7000 余人，但随着美国取消纺织品进口配额，塞班纺织品的竞争优势将遭到削弱， 制衣业前景不容乐观，我纺织劳务业务也面临潜在危机。最近，塞班中国经济发 展协会与塞班司法部签署协议，约定塞班中国经济发展协会负责对上岛中国劳务 的资格进行审核确认，此举有助于中塞劳务合作市场秩序的进一步规范和塞班纺 织劳务市场的保护。

随着全球纺织产业布局调整，纺织制衣业也有新的劳务合作市场出现。约旦 近几年迅速发展成为我在中东地区的重要劳务合作市场。截至 2004 年底我在约劳 务人员已达到约 1.2 万人，其中 80%以上是服装、成衣加工业的熟练工人，占当地 外籍制衣工人的 75%，集中在约旦合格工业区的 20 余家制衣厂中工作。此外，某 些南部非洲国家也因为将在 2005 年后继续享受美国的免关税政策，而吸引了新加 坡、马来西亚和香港商人在当地兴办纺织企业，极有可能成

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为纺织制衣劳务的新去处。

（五）对台渔工、以色列建筑劳务市场：坚冰未融

2002年初我全面暂停对台渔工劳务业务，之后，两岸民间组织为重开劳务合 作做了很多准备工作，进行反复的交涉与磋商，双方特别是就大陆渔工的权益保 护问题达成了共识，但由于涉及的各方面因素较为复杂，至今没有重新开放。两 年前，以色列政府下令停止在建筑业引进新的外籍劳务，我国外派以色列的劳务 业务受到很大冲击，几乎陷于停滞，2003和2004年在以中国劳工数量没有增长， 仍维持在1万人左右。目前，以政府政策仍无解禁的迹象。

（六）外派海员：潜力巨大

外派海员是我国对外劳务合作的重要行业之一，截至 2004 年 11 月我国在外 海员人数为 4.4 万人，占在外劳务总数的 8%，与 2003 年基本持平。当前，国际上 普通海员出现过剩情况，今年，在高级海员的薪金平均上涨 7%的情况下，普通海 员职位的薪金却出现了下滑。目前，我国外派海员还是以普通船员为主，但持证 的远洋高级海员已达到 3 万多人，包括船长、轮机长、大副、大管轮在内的高级 船员的外派比例正在逐年增加。我国现拥有各类海事院校 26 所和各类培训中心 31 所，每年可以培养出近 5000 名高级海员和 1 万名普通海员，中国海员的素质及 培训发证体系正得到国际海事组织及越来越多国家的认可。在 2004 年 10 月召开 的劳氏船员配备大会上，中国外派船员协调机构指出，应合理扩大航海教育和培 训规模，提高我国外派海员质量，我国在海员劳务输出领域将有较大的市场空间。

中国海员的传统市场在香港、新加坡等亚洲地区，不久前才开始输往欧洲。 我国派往欧洲的海员虽然数量不多，但增长幅度大，截至 2004 年 11 月底，输欧 海员已经达到 2970 人。据挪威船东协会（NSA）数据，今年挪船东雇佣我船员的 人数已达到 1225 名，比 2000 年 400 人有大幅度上升。欧盟东扩后，由于欧盟船 员工资的增长，原先挪威雇佣较多的波兰海员将会逐渐减少，挪船东更看好素质 好、成本低的中国海员，预计明年我向挪输出船员的数量还会有更大幅度地提高。

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第三部分              我国对外劳务合作发展 面临的问题与对策

一、 对外劳务合作发展面临的问题

中国对外劳务合作经过 20 多年的发展，取得了巨大的成绩，但是我们也应该 看到，我国对外劳务合作业务总量与我国这样一个劳动力资源大国是很不相称的， 与亚洲很多劳务输出大国有相当大的差距。行业中存在的问题日益突出，制约了 我国对外劳务合作事业的进一步发展。对于影响我国对外劳务合作的主要问题， 我们在行业内开展了问卷调查。调查结果显示，有 75.8%的接受调查者认为东道国 外籍劳工政策限制是我国对外劳务合作行业发展的最大限制因素。列第二、三位 的问题分别是劳务人员的外语水平和技术能力（53.4%）、管理体制的缺陷（37.9%）。 接下来是劳务输出国的同质竞争（31.0%）、企业开拓市场经验不足（20.6%）、国 际市场战略指导与规划的缺乏（15.5%）、政治风险（10.3%）和管理人才的不足

（6.8%）（见图 3.1）。

图 3.1 我国对外劳务合作行业发展的限制因素调查情况

80              国际市场战略指导与规划的缺乏

70              政治风险

60              东道国外籍劳工政策限制

50              企业开拓市场能力不足

40              管理体制的缺陷

30

劳务人员的外语水平和技术能力

20

10              劳务输出国竞争

0              企业管理人才不足

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总结起来，我们认为我国对外劳务合作发展主要面临如下问题：

（一）对外劳务合作面临各种市场准入限制和障碍。

虽然国际劳务合作的发展是全球经济一体化的必然趋势，但目前劳务输入国 出于保护国民就业和社会秩序等多方面的考虑，均对普通劳务人员的引进在数量 或行业领域上施加了严格的限制。这些限制对以非技术工人为主体的我国劳务人 员跨国流动形成了巨大障碍。虽然劳务进口国都鼓励大量引进中高级技术人员， 但是对引进人员的专业技术资质、学历文凭等认证方面的要求甚为苛刻。此外， 一些国家还对我国劳务的引进施加许多歧视性待遇，如审查程序繁杂，签证时间 过长等。面对其他发展中国家的激烈竞争和各国不断提高外劳就业门槛，我国对

外劳务合作面临更加严峻的考验。

（二）对外劳务合作立法滞后、多头管理体制引起混乱。

   到目前为止，我国对外劳务合作还没有统一的立法。立法的严重滞后导致政 府主管部门管理和调整对外劳务合作关系法律依据不足，处理外派劳务法律纠纷 时适用法律困难。对外劳务合作法律的缺位还导致了政府各部门依据部门规章管 理外派劳务业务，使多头管理问题日趋严重。一直以来，商务部负责对外劳务合 作业务的归口管理，并形成了以《对外劳务合作经营资格管理办法》为代表的管 理体系。但近几年来，其它部委也开始进行外派劳务企业资格审批和市场管理工 作，还有其他行业主管部门及其挂靠机构办理外派劳务工作。这种多头行政许可， 多头对外的格局，造成了部门之间的矛盾，妨碍了贯彻政策的一直性和对海外劳 务市场的统一管理，影响了市场秩序，浪费了资源，不利于我国对外劳务合作统

筹规划，影响了我国"走出去"战略有序推进。

（三）我国外派劳务结构不合理，高级劳务人才储备不足。

从结构上看，在我国潜在劳务输出人员当中，主要是农村剩余劳动力和城镇 下岗工人，技术含量低，外语水平低、对外交往能力差，绝大多数人只能从事非 技术性工作，而专业技术人员和管理人员比例很低。从国际比较的情况来看情形

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更加严重，如在计算机软件服务领域, 中国所占市场份额仅为世界市场的1‰。由 于我国高级劳务人员比例少，在国际竞争中处于明显不利的地位，并屡屡错失市 场机遇，面对强劲的市场需求，却无合格的人可派。如目前全球有300万的护士需 求量，但中国每年派出的护士和护理人员人数却很少。美国相关机构曾提出要在 中国招20万名护士，但我国却因为能通过考试的人很少而难以派出。此外计算机 技术、设计监理、经营管理、高级海员等行业的人才储备不足，对外劳务合作的 基地建设亟待完善和提高。

（四）对外劳务合作支持体系尚不完善。

  目前，各级政府和有关部门积极支持对外劳务合作，推动与有关国家签署劳 务合作协议、简化出国审批程序、建立劳务人员履约保险制度，并制定了一些鼓 励政策和优惠政策，如提供优惠贷款、减免费用等。但是总的看来，对对外劳务 合作行业的发展支持力度仍然不够，支持体系还不完善。一是企业管理人员和外 派劳务出入境手续程序仍可以简化，周期仍可以缩短。二是政府有关部门在维护 市场经营秩序、维护经营公司合法利益方面缺乏有效的支持手段，对外交涉力度 不够。三是至今尚未建立一个搜集、传递国际劳务市场信息的网络，经营公司和 劳务人员得到的劳务信息极为匮乏，对国别市场政策法律环境不够熟悉。四是对 外劳务合作的法律支持不足，对于国外发生的各种法律纠纷，也缺少相应的法律

援助和支持。

（五）企业经营管理和市场开拓能力有待进一步提高。

   我国部分对外劳务合作企业规模普遍较小，管理水平不高，高素质的经营管 理人才相对缺乏，因而在业务开展过程中，往往缺乏长期规划，目光只是放在短 期项目和已有市场上，缺乏开拓新项目和新市场的能力。众多对外劳务合作企业 集中在有限的几个市场和有限的项目上，造成严重的同质和低价竞争，对经营秩 序产生很大的负面影响。此外，由于经营管理能力不足，部分企业对于国外市场 的动态不能及时掌握，对于国家政策和行业规范了解的不够全面，听信虚假信息

上当受骗和违反有关政策法规的情况时有发生，企业抗风险能力明显不足。

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（六）低价竞争现象比较突出，经营秩序有待改善。

   尽管商务主管部门和行业组织采取了一系列的措施规范对外劳务合作行业经 营秩序，如制定了行业规范、国别市场和行业协调办法、国别最低工资标准等， 但经营秩序混乱问题依然存在。目前，除经商务部批准的对外劳务合作企业外， 还有一些其它部门机构和挂靠企业办理出国劳务业务，多头对外导致市场经营混 乱。此外，少数具有对外劳务合作经营资格的企业，违反国家有关政策和行业规 范，违规操作，低价竞争，也是造成经营秩序混乱的重要原因之一。低价竞争使 得外派劳务人员月工资和经营公司向外方收取管理费都大幅下降，既损害了经营

公司的利益也损害了劳务人员的利益。

二、主要对策与建议

当前全球经济持续增长，国际政治局势基本稳定，各国文化逐步融合，经济 全球化和区域经济一体化的程度正在加深，我国要充分利用这样的历史机遇，重 视对外劳务合作在实现“走出去”战略中的重要意义，在区域和双边经济合作安 排中把对外劳务合作作为重要的内容，借鉴劳务输出大国的经验，在管理体制、 政策促进、保障服务以及市场开拓战略等方面进行卓有成效的改革，把我国真正 发展为对外劳务合作大国。

（一）加快立法进程，理顺管理体制，提高管理水平。

加快制定统一的对外劳务合作管理法律法规，理顺对外劳务合作管理体制， 消除多头管理和多头对外的不利影响，为依法规范我国对外劳务合作行业的发展 和依法整顿市场经营秩序提供法律依据。准确界定经营公司和劳务人员法律关系 的性质，依法保护劳务人员权益和经营公司的合法利益。提高依法管理对外劳务 合作的水平，按照市场经济发展规律的要求减轻经营公司负担，支持对外劳务合 作企业经营管理机制和业务创新，不断壮大企业规模和竞争实力。根据市场经济 和形势发展的要求，不断更新和完善促进行业发展的各种制度和政策，简化程序，

制定鼓励政策和优惠措施。

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