1 引言

1.1  长三角概况

长三角是长江三角洲地区的简称，包括上海、南京、杭州、苏州、无锡、常州、镇江、泰州、扬州、南通、宁波、湖州、嘉兴、绍兴、舟山、台州等共计16个城市。长三角是我国重要的自然和经济地区，总面积约10万平方公里。该区域内，人口众多，经济发达，总体以上海为龙头，苏浙为两翼，是中国经济、科技、文化最发达的地区之一，也是中国最具活力与竞争力的经济区域之一。根据中科院发布的《2003年中国可持续发展战略报告》综合排名评价显示，位于长三角的上海、浙江、江苏分别名列一、五、六位；从GDP总量来看，长三角地区以仅占全国2％的土地面积、10％的人口,产生了全国GDP总量的近30%；全国综合实力百强县（市），长三角占了一半；世界500强企业有400多家在此落户。

1.2 长三角区域经济发展特点

长三角地区地缘相近、人缘相亲，有着深厚的文化底蕴。1990年，中国改革开放的总设计师邓小平提出了以浦东开发开放带动上海、带动长三角和整个长江流域发展的战略构想，从此拉开了长三角区域经济发展的序幕。

然而长三角区域江、浙、沪三部分分属三个独立的省市，新中国成立以后，在长期的计划经济体制模式下，该地区分别形成了“苏南模式”、“温州模式”、“上海模式”等不同的经济格局，其中上海是当之无愧的“国营龙头老大”。在新的形势背景下，各地各级政府确立新的发展模式，谋求长江三角洲地区之间的经济合作与发展，积极推进长江三角洲地区经济一体化，这必将促进苏浙沪三地范围内资源要素得到充分和合理配置，同时充分利用外部及国际资源要素、市场，进一步拓展长三角地区经济发展的国际空间，形成长三角地区新的竞争优势，提高长三角乃至中国经济的国际竞争力。

与此同时，我们也应该充分看到，政府经济行政行为在长三角区域经济合作的背后，仍然存在着许多问题。改革开放使得江、浙、沪根据自己的特色，各自在不同的经济领域取得了重大发展。正是由于此，三省市政府对各自区域的经济发展都偏爱有加，对自己区域形成的产业结构也是衷心耿耿、不愿释怀。到目前为止，江、浙、沪三地的分工与合作仍然相对封闭，甚至有所排斥。

在中国加入WTO与全球经济一体化进程加快的背景下，长江三角洲地区的经济发展进入了一个前所未有的新阶段。江、浙、沪三地经济联系日益密切，合作不断增多。随着长三角区域经济格局的公认程度不断提升，政府部门如何面对发展如此之快的经济格局，及时调整自己的职能，改变自身的行政理念，完善自身的管理方式，已经成为众所关注的焦点。

1.3  问题的提出

在经济全球化背景下长三角区域经济发展的一体化，江、浙、沪三省市资源整合、优势互补、互利共赢，将成为地区发展的重要生长点和增长点，同时也将推动这一地区的结构优化和产业升级。然而我们可以明显地感觉到，各地政府在区域经济发展中所采取的种种政府行为，带有明显的地方功利主义和保护主义色彩，而忽视了区域经济整体发展的互补与协调。比如，长三角出现了诸多类似“倾销式开发区建设”、“区域环境污染”、“经济结构大幅雷同”、“各地争相发展制造业基地”等一系列政府间协调失败的案例。那么，“为什么文化如此丰富、资源禀赋如此相同、历史具有如此的密切联系、经济结构如此互补的地区，却在经济发展中如此四分五裂，形不成一种一体化发展的格局”[1]？是什么导致了在信息能完全沟通的情况下，其协调搏弈结果仍然达不到帕累托最优而导致博弈失败？

通过对政府这些经济行政行为的实证分析，我们从政府协调博弈的预期得益、博弈成本、博弈对象和信息沟通等方面来研究政府如何在区域经济发展中出现协调搏弈失败，并由此从政府职能改革方面着手，提出政府如何面对区域经济的发展来调整、完善自身职能，从而加强博弈的协调功能，构建完善区域经济发展协调机制，更好地为市场服务，为区域经济的协调发展服务。

1.4 国内外相关研究进展

随着中国对外改革开放以及加入WTO，已经有越来越多的人认识到，面对国际大市场挑战的不仅仅是企业，更重要的反而是政府。WTO的许多规则恰恰是针对政府而来，这些规则也只有政府才能执行和遵守，不是企业，而是政府成了WTO的首要冲击对象。中国各级政府面对如此机遇和挑战，如何尽快调整自己的行政理念，改革现行行政体制，完善自身行政职能，以及转变行政行为和管理方式，成为众多学者研究的课题。

1.4.1  国内相关研究进展

我国著名经济学家厉以宁（2000）就区域经济与社会发展和模式方面提出了平衡发展理论和不平衡发展理论；并对不平衡发展理论提出了四种发展模式：梯度推进、增长极、点轴开发、网络开发[12]。

中国人民大学高洪深等（2000）对区域经济的结构、组织形式、区域空间结构、区际分工与协作、区域经济政策等方面进行了详细研究[4]。

洪银兴、 刘志彪等（2003）在关于长江三角洲地区经济的竞争与合作方面提出，长江三角洲地区自然条件相似，产业分散开发，经济发展路线接近，发展水平相当，易于形成竞争局面；同时，各地经济结构相近但发展水平存在地区差异，为区域分工与合作提供了可能[9]。

关于区域经济发展阶段理论方面， 陆大道（2001）将其划为四个阶段，即社会经济结构中以农业占绝对优势的阶段、过渡性阶段、工业化和经济起飞阶段、技术工业和高消费阶段；朱传耿等（2001）[23]提出了可持续发展是区域经济发展的最高阶段；刘思华（2002）就各类区域的生态、经济、社会、效益相协调问题与区域发展中的生态、经济、社会、效益相结合的问题，提出了可持续区域经济发展研究理论[11]。

   李文良等（2003）关于政府职能及其转变等方面提出：政府职能的重新配置可以从职责范围和作用层次两个方面确定政府行政管理的目标、内容、过程及其运作方式，以形成一个适应社会发展需要的政府职能体系，为政府科学地进行管理奠定基础。新型的政府行政理念也在不断兴起，如服务行政[10]。其要求：1、政府服务应以顾客或市场为导向；2、政府应重视提供公共服务的效率、效果和质量；3、政府的管理职能应是掌舵而不是划桨。“掌舵的人应该看到一切问题的可能性的全貌，并且能对资源的竞争性需求加以平衡。划桨的人聚精会神于一项使命并且把这件事做好。掌舵型组织机构需要达到目标的最佳途径……”[2]；4、政府行政中引入市场化模式。

  我国学者王传宏等（2002）就政府的公共政策制定的影响因素方面指出：公共政策的制定过程是一个博弈的过程，各方力量在互相冲突中获得平衡[18]。公共政策的直接制定者公共部门及其人员对公共政策制定有着主要的直接的影响，他们决定公共政策制定的体制形式。

1.4.2 国外相关研究进展  

美国著名经济学家尼古拉斯．亨利（2002）就政府间行政问题进行了深入研究，他认为：“政府间行政指的是为实现具体的政策目标对政府间关系的管理和协调．．．．．．而政府间关系是指所有拥有不同程度的权威和管辖自治权的政府部门之间建立的一系列金融、法律、政治和行政关系” [8]。

关于博弈论方面的研究则比较丰富，但基本上都是集中在对微观经济领域，也有涉及宏观经济领域的。

博弈论是一种独特的处于各学科之间的研究人类行为的方法。博弈论是由约翰•冯•诺伊曼（John von Neumann）创立的。博弈论领域第一本重要著作是诺伊曼与另一个伟大的数理经济学家奥斯卡•摩根斯坦（Oskar Morgenstern）共同写成的《博弈论与经济行为》（The Theory of Games and Economic Behavior）。 当然，摩根斯坦把新古典经济学的思想带入了合作中，但是诺伊曼也同样意识到那些思想并对新古典经济学做出了其他的贡献。而纳什均衡是最经典的现代博弈论范例。20世纪50年代，纳什就提出了著名的纳什均衡（囚徒的困境）。1968年，格雷特•哈丁成功地将“囚徒的困境”和资源耗竭结合起来，提出了“公用地灾难”。哈丁说：“在信奉公用地自由化的社会中，每个人都追求各自最大的利益。这是灾难所在。．．．．．．毁灭是所有人都奔向的目的地” [2] [13] [15]。

美国波士顿大学经济学教授Russell W.Cooper（2002）则提出了宏观经济学中的协调博弈理论，并提出了政府在解决协调问题中的角色，既可以保持经济的稳定性，又可能导致政策的不确定性，其主要原因是“时间不一致性”，“在一些情况下，私人行为主体与政府之间不同的目标会导致时间一致性问题的出现。在另外一些情况下，私人行为主体无法将外部性问题内部化也会导致时间一致性问题。这些外部性的存在既为政府干预提出了理由也同时成为时间一致性问题的基础”；“从直觉上来说，政府可以选择一个行动来实现自己的目标去影响私人行为主体的选择。然而，一旦选择了X，政府就无法影响私人行为主体，所以政府必然想采取一个不同的行动”。美国著名经济学家艾里克•拉斯缪森（Eric Rasmusen）（1989）从信息的角度对博弈论提出了对称信息动态博弈、声誉和对称信息重复博弈以及不对称信息动态博弈的理论[15]。

虽然，从宏观背景看待地方政府职能的转变，无论是在现代社会发展的要求之下，还是如同整个中国政府一样处于WTO的环境氛围中，中外许多学者都进行了研究。这些研究成果的主要侧重点有：地方政府作为独立行政体，其在本国经济大背景下应当成为什么样的角色？政府和本行政区企业、本辖区市场的关系如何处理？中央和地方政府如何共同面对经济问题等。但是，纵观国内外关于区域经济间政府职能和协调博弈方面的研究，以及引发的政府职能转变方面的问题，我们觉得目前还鲜有人问津。在区域范围内地方政府相互间如何面对既独立又统一、既竞争又合作的市场环境、既是独立的行政体又必须互相联合的政治环境、如何调整自己的角色、如何进行公共行政决策、如何协调局部利益和区域利益、如何处理区域利益与区域外部利益间的关系，以及如何面对区域外市场等问题，则是一个值得深入研究的课题。

1.5研究方法及论文的构成

长三角区域经济的发展，在某种意义上已成为中国市场经济发展的风向标，也成了政府制度创新、协调发展、共谋未来的实验田。但在许多的辉煌背后，我们也看到，在各行政区域政府间的互相协作、协调机制的发展等方面仍然存在不少的问题。

根据艾里克 . 拉斯缪森（Eric Rasmusen）相关博弈理论，“博弈中包括如下必不可少的因素：参与者（players）、行动(actions)、信息(informations)、策略（strategies）、支付（payoffs）、结果（outcome）和均衡（equilibria）”[3]。这就是说，在区域政府间互相博弈也必然需要支付一定的成本来获得期望得益，并由此达到协调均衡。同时，协调博弈过程之中，有许多的因素将影响到博弈的成功与失败，如信息沟通、风险回报等。那么，在区域政府间的协调博弈中，政府是以什么样的成本来进行博弈呢？博弈的协调过程中会出现哪些问题？博弈为何经常出现失败？这些问题的出现与当前区域经济发展中政府职能的转变又有什么关联？等等。根据目前国内外关于区域政府间协调博弈的研究现状，笔者主要利用协调博弈论的相关理论来对区域经济发展中政府间相互博弈行为的失败进行研究。我们从实际案例的分析出发探讨和研究区域经济发展中政府间协调博弈出现失败的问题，试图分析区域政府间协调博弈失败的原因，并据此提出政府职能转变的一些观点，与大家共同探讨。

论文主要分为以下几个部分。

第一章主要介绍了长三角的概况、长三角区域经济发展的特点，并由此提出了区域政府协调之间的问题所在，并提出采用“协调博弈”的有关方法对其进行研究。随后还介绍了目前国内外“博弈论”有关研究进展及其在政府博弈中的研究情况。

第二章首先提出了长三角区域经济在中国的地位与作用，介绍了长三角区域经济的现状与特点、长三角经济一体化的意义所在，并提出了长三角区域经济发展中政府合作与竞争方面存在的协调问题。

第三章给出了长三角区域经济发展中间出现的政府协调博弈的数个案例，其中协调失败的案例有“各地大打制造业基地牌”、“‘倾销式’开发区建设”、“洋山港、跨海大桥建设”、“长三角区域环境污染”；协调成功的案例：“长三角高速公路圈建设”等。

第四章也是本文的核心所在。主要从分析协调博弈的各元素出发，来获得长三角区域政府间协调博弈失败的原因。第一节从协调博弈“得益”的角度对“洋山港建设”的案例进行了剖析，指出了博弈失败的可能性存在于政府对期望得益的预期，和为了达到预期采取的不当竞争手段；第二节从协调博弈的“成本”角度出发，对“‘倾销式’开发区建设”的案例进行分析研究，得出协调博弈失败的原因是政府拥有廉价的博弈成本，并且对这些成本的使用效率没有科学的评价机制；第三节从博弈的对象方面着手，分析了区域政府对共享性的资源方面的博弈往往容易导致协调博弈失败；而对于独占性的、不可共享的公共资源等方面的协调容易成功；第四节从协调博弈的信息沟通方面对案例进行了研究，指出在信息沟通的条件下政府间协调仍然失败的原因在于政府的信任度危机、外来干预或压力、以及决策者本身的职业风险等。

第五章分析了区域间政府博弈产生的原因，提出了协调失败的市场表现。指出了政府根据不同的角度进行协调博弈所关注的重点不一样，因而形成了重复建设、无序竞争、区域共享资源的浪费和破坏、以及政府信任危机等市场经济体制下的几种表现形式。并由此阐述了区域政府职能的弊端所在，进而提出了政府职能转变必须从理念和观念转变 、实行真正的制度政府、 实行中介制度、增强区域间协调机制的权威性等几个方面着手，打造一个真正的效率政府、透明政府、责任政府。

2 长三角区域经济发展的现状

2.1 长三角区域的地理和行政范围

长三角区域主要涉及江浙沪三省市的十六个城市。其地理位置和行政区划见图2.1。

图2.1 长三角区域的地理位置和行政区划图

2.2 长三角经济在中国经济发展中的地位与作用

  长三角区域经济在中国经济发展中具有举足轻重的作用。从国内生产总值来看，在计划经济时代，长三角区域经济不属于我国重点投资区域，整个区域经济发展相对缓慢。但改革开放以来，长三角经济迅猛发展。两省一市对全国的经济增长贡献越来越大。

首先，据国家统计局发表的报告显示，2002年，长江三角洲地区实现GDP占全国近1/5。 报告称，长江三角洲包括上海和隶属江苏、浙江的15个地级以上城市（2002年还不包括浙江的台州——笔者注），是中国人口最稠密、经济最发达、人民生活最富裕的经济区域。长江三角洲地区作为中国经济的"最亮点"，越来越受到海内外的瞩目。 2002年这一地区以仅占全国2%的土地面积、5.8%的人口，创造了国内生产总值19105亿元，占全国18.5%；财政收入4046亿元，占全国22%；出口总额924亿美元，占全国28.4%。  报告指出， 2002年，在国内生产总值中，15个城市第一、二、三产业的比例为5.9：51.8：42.3，第一产业比重比全国低8.6个百分点，第二产业与全国水平持平，第三产业高于全国8.6个百分点。15个城市中，上海、南京、舟山的产业构成呈三、二、一格局，其中上海市的第三产业比重高达51%。其余12个城市三次产业比重均呈二、三、一格局分布。其中苏州、绍兴两市第二产业比重达到58.2%和57.6%[4]。

其次，从管理制度上来看，长三角地区已经成为我国制度创新中心。长三角在经济发展的同时，分别形成了各自特色的区域经济发展模式。无论是国企改革、民营经济发展、外资引进，还是政府管理体制改革、区域法规与政策调整、市场管理体制与运行机制的整合，在全国都充当了排头兵的角色[5]。与此同时，由于长三角区域相对与内地和国内其它地区领先的市场经济意识、管理体制与理念，其自然成为了国际经济发展制度在中国生根发芽的基地，成为了市场经济制度与国际接轨和创新的中心。

最后，在技术创新方面，通过改革开放，长三角形成了我国的技术创新中心，主要表现在如下方面：新产品的制造中心；新技术引进与自我开发中心；新材料新能源获取中心；新市场开拓中心。

总体上看，长三角地区在改革开放以后，作为我国产业结构调整与升级的先行区域，二、三产业发展迅速。经济龙头地位日益显现，上海业已成为全国金融与服务

中心，乃至向国际金融中心迈进；江苏和浙江成为我国重要的制造业基地。长三角地区的产业对外开放和国际化进程显著高于全国平均水平，已成为我国经济外向发展和参与国际竞争的前沿区域。

2.3 长三角区域经济发展的现状与特点

长江三角洲涉及三个省市，非常有意思的是三个省市基本上独立地形成了自身的市场化发展模式，即众所周知的温州模式、苏南模式和上海模式。

三种经济模式所具有的特点体现在哪里？他们所能相互依赖和生存的基础又是如何形成？很明显，三地经济发展到今天，其最大的共同点就是国企的消退，代之而起的是民营经济（包括外资和中外合资企业）的不断壮大。从一定意义上说，三种经济模式可谓“殊途同归”。因此，无论何时何地，长三角区域经济的发展，始终贯穿着一条主线，那就是国企的不断“化解”，与此同时，经济的一体化进程和趋同化问题也暗潮汹涌。随着历史的前行，三种模式经济发展至今，已经发生了蜕变。最显著的就在于区域经济发展模式的崛起。三种经济模式在改革开放初期，有其自身生存和发展的土壤，但随着经济全球化浪潮的涌起，以及中国加入WTO，以往自成体系的经济模式显然到了赋予新内容的时刻——那就是区域联合。

　长三角区域经济发展至今，已经成为中国经济发展的重要标志。我们可以从以下几个方面来窥视其特点所在。

一、已经初步形成了世界第六大城市圈，以上海为龙头，江浙为两翼的综合性区域经济一体化初具规模[9]；

二、作为中国市场经济体制改革的排头兵，长三角已经成为制度创新、金融创新、技术创新的典范；

三、形成了产业结构基本明确、布局基本合理、协作基本到位的较完整的生产体系；

四、交通、物流、通信、金融正逐步形成统一协调的完整的网络化体系；

五、自然资源、人才、环境（整治）的大联合、大合作已经成为共识；

六、政府服务意识达到一个新的高度；如何转变政府职能、提高政府在市场经济发展中的效率成为区域政府间共同面对的问题，并正在共同探寻问题的症结所在；

七、政府间合作与发展需要建立长久稳定的协调机制，已得到广泛认同。部分运行协调机制业已形成。

2.4长三角经济一体化的意义

长三角区域经济一体化从地域上来说，具有得天独厚的条件。世界经济发展的历程说明，中心城市、大都市圈、区域经济一体化是经济发展效益最大化的重要途径。随着经济全球化浪潮的不断推进和中国加入WTO，世界先进国家的经济一体化进程为发达的长三角区域提供了借鉴。再者，中央政府和地方政府的积极推进也为长三角区域经济的形成起到了重要作用。事实也证明，长三角区域经济的形成，在全国已成为经济发展的领头雁。我们从2004年度全国百强县（市、区）排名的前20名看出（表2.1），属于长三角地区的就达17名之多。长三角区域经济的发展水平由此可见一般。

表2.1 全国百强县（市、区）前二十排名表

资料来源：国家统计局农调总队根据全国县（市、区）2003年末社会经济统计数据测评的全国县域社会经济综合发展指数。

长三角区域经济一体化，对本地区乃至全国经济都有现实的意义。一是能够加快经济的发展，溶入经济全球化的浪潮；二是快速推进城市化建设，目前已初步形成世界第六大城市产业群；三是能更加合理协调、调整区域经济结构，理性健康地发展地区经济；四是有效整合各类区域资源，充分提高经济发展的效益；五是大力推进政府管理体制和政治体制的完善与发展，使得政府能尽快适应市场经济和WTO经济环境。

2.5 长三角区域经济发展中政府协调博弈存在的问题

长三角区域经济的逐步成形，源于市场经济的自身开拓与发展，中央和地方政府有意识的推动也起到了积极的作用，甚至在某些方面是重要作用，但这不可能离开长三角区域本身经济发展的内在要求。事实上，长三角区域经济的发展，除了各地利益驱动所带来的一些弊端以外，仍然存在着严重的制度与政府因素。政府在引导长三角经济一体化的过程中，需要进行大量的协调博弈，如区域经济结构的调整、区域协调机制建立、人才和资源共享、区域环境污染整治与保护等等。但政府在这些方面的协调博弈中，协调博弈失败的情形却屡见不鲜，主要表现在以下方面。

一、行政区划概念的尖冰难破。虽然区域联合达成共识，而且建立各方面的运作协调机制也在酝酿与逐步建立之中，但在涉及地区利益的情况下，这种行政区划的传统理念还是会表现得异常明显[16]。

二、政府干部的考核与升迁制度难以撼动。这是中国政治制度下形成的一套完整的体系。在长三角区域，虽然在某些方面进行了改革，但该制度的核心仍然没有任何改变。

三、产业结构雷同。长三角区域经济发展的基础是地域与经济结构相近的三地经济联合而成。区域分工与联合促进了整体利益的提升，但为了本地经济的发展，一些以往具有基础、或者新兴高利润产业，竟相成为长三角区域内政府间追逐的目标，从而导致产业结构大幅雷同。

四、基础设施重复建设。机场、港口、开发区等硬件重复建设已经成为瞩目的热点。税制、论坛等软环境也重重叠叠[33]。

五、“倾销式招商”等现象频频出现。为了争夺某些利益，互相“压价式”的街头叫卖形式也不断在高规格的招商引资活动中出现。

六、区域环境污染等公共灾难难以根治。没有统一协调的治理、互相指责、缺乏自我牺牲精神。

七、资源争夺战硝烟弥漫。长三角区域自然资源匮乏，从早期的“蚕茧大战”，到近期的“矿产大战”，无不体现了市场资源的争夺，期间地方政府起了推波助澜的作用。而物流资源的争夺到目前为止，仍然处于白热化的状态。最典型的莫过于上海洋山港的建设对浙江宁波北仑港造成的冲击。于是，一场物流资源争夺大战在长三角地区遍地开花（详见案例3.1.3：“洋山港、跨海大桥建设”）。而这场大战的始作俑者非政府莫属！

八、政府间协调博弈在信息沟通的情形下，仍然经常性地导致失败。

以上诸多问题反映了长三角区域经济虽然具有了一定的一体化程度，政府间的协调博弈以及协调机制也逐步受到关注，但距离真正的经济一体化还有一段艰辛的历程。

3 长三角区域政府间协调博弈案例描述

长三角作为中国区域经济发展的重要地区，已经越来越体现其龙头地位。就长三角两省一市各自的经济发展表现而言，将之称为中国经济的三条龙并不为过。但进入21世纪，人们对长三角的期望，已不单单是这两省一市各自的单兵突进，而是需要形成一种崭新的、互相协调发展以提升整体效益的区域经济。

但长三角区域各政府已经作好了区域经济一体化的准备了吗？事实上，长三角区域人员、物资、信息、资金顺畅流动的平台还远远称不上平整，区域经济一体化进程任重道远。地方政府仍然面临着如何按照市场经济的运行规律，协调利益、调整标准、放宽权限、统一规则，边破边立，实行彻底的机制创新，建设良好的制度平台，变经济加法为乘法的最大挑战。　　

正因为如此，我们热切地关注长三角，关注区域政府在区域经济合作中的一举一动。诚然，区域政府为一体化进程开展了许多工作，如人才平台打破禁锢促进流动、职业资格开始互认、观念壁垒逐步冲破、户籍改革正在进行、社会保障逐步完善 、 物流平台有望消除体制性障碍等，这些政府策略在很大程度上促进了长三角区域经济一体化的形成。但是，存在的问题仍然不能轻心，如重复建设、过度竞争、产业同构、行政分割、各方利益相争、单赢（而非双赢、多赢）观念等，都在不同层面、不同角度体现了政府在区域经济协调发展方面存在诸多问题。

　为了直观地观察长三角区域政府间协调博弈失败的现象，我们先来关注以下几个案例。

3.1 协调博弈失败案例

3.1.1各地大打制造业基地牌

2003年8月15日，长三角经济协调会第四次市长峰会在南京召开。会议最终通过了《关于以承办世博会为契机，加快长江三角洲城市联动发展的意见》。这次峰会中，如何解决产业结构趋同、重复建设严重成为最关注的议题。因为从三地当年的发展规划来看，产业结构趋同化趋势十分明显，犹以制造业为盛。

2003年6月27日，上海市市长韩正在一次会议上提出了上海工业新一轮发展蓝图。“在上海最需要工业作出贡献的时候，上海工业步入了发展的最佳历史时期。”他强调，“制造业在上海未来的发展中将具有举足轻重的作用”。上海“173”计划的推出，让苏浙始料不及。原本江苏和浙江视上海为长三角龙头，意图从各方面与其展开接轨，但上海在2003年推出了一个新的“经济特区”计划，按照上海官方的说法是“降低商务成本试点区”。由于该园区规划面积包括了嘉定、青浦、松江三个区在内的173平方公里，因此地方官员通俗地称其为“173计划”。上海市政府既要把上海做成国际经济、金融、贸易和航运四大中心，又要在传统的制造业上与兄弟省一争高低。根据上海市政府的意图，这个“经济特区”将主要面向世界五百强企业，与江苏和浙江展开吸引外资的竞争。此举被视为在世界制造业基地大转移的背景下，上海图谋新一轮发展的关键步骤。那么，作为长三角龙头老大的上海，却与江浙展开同层面的招商大战，争取蜗角之利，除了在降低商务成本方面找到丁点理由外，还有什么能够充分显示其政府的区域合作之意呢？

而江苏的沿江开发战略也是酝酿已久。在新一轮规划中，江苏省400多公里的长江岸线和沿线8个城市都被囊括在内，将重点发展装备制造、化工、冶金和现代物流四大产业。

与此同时，浙江的“环杭州湾产业带”更在如火如荼地加紧打造。浙江省省长吕祖善在2003年环杭州湾六市工作座谈会上提出“浙江产业的优势在制造，构建环杭州湾产业带，实质也是建设先进制造业基地的连绵带”。

南京农业大学区域经济发展研究所对于长三角地区产业同构问题作出调查统计，就产业结构同构系数而言，上海与江苏为0.82，上海与浙江为0.76，而江苏与浙江则高达0.97。长三角城市“十五”规划中排在前四位的支柱产业分别是电子信息、汽车、新材料和生物医药，趋同率达70%[5]。

3.1.2“倾销式”开发区建设

长三角是一个正在世界上兴起的第六大城市群。根据中科院发布的《2003年中国可持续发展战略报告》综合排名评价显示，位于长三角的上海、浙江、江苏分别名列一、五、六位；从GDP总量来看，长三角地区以仅占全国2％的土地面积、10％的人口,产生了全国GDP总量的近30%；全国综合实力百强县（市），长三角占了一半；世界500强企业有400多家在此落户。长三角正以凌厉的发展势头，直超中国经济发展前沿地带的珠三角。

但是，长三角16个城市却分属二省一市，不同地方政府为主体的利益之争，在此显得非常激烈。2003年初，苏浙沪三地举行的联合招商引资活动，上演了一场自己人斗自己人的“好戏”。区内城市间展开“倾销式”竞争，争相用“跳楼价”来争夺外资，使得外资“渔翁得利”。一份刚公布的跨国公司在华投资报告显示，2003年跨国公司在中国拓展投资将呈“兵分三路”的态势：投资方式上将从新建投资转到并购投资，从合资转向独资，从单个项目投资变为产业链投资；投资重点地域将从“珠三角”转向“长三角”；而投资领域重点则会放在生产服务业。 种种迹象显示，跨国公司新一轮投资热已经并将进一步集中到长三角。笔者认为，这其中除了地方政府的各种优惠措施，如新投资金的税收优惠外，“倾销式”竞争是一个非常重要的因素[6]。

3.1.3 洋山港、跨海大桥建设

另一个显示长三角政府间博弈的典型案例是上海洋山港、杭州湾跨海大桥建设。

2002年年初，宁波就海港规划提出了“以上海为中心，以浙江（宁波）、江苏（太仓）为两翼进行港口组合”的规划。也就是说，北翼的太仓作为与上海港配套的散装杂货港口，南翼的宁波凭水深优势成为上海的深水外港。当浙江人还在为自己拥有了北仑深水良港、并接轨上海港而自喜之时 ，上海人已经在为自己谋划一幅新的蓝图——建设洋山港。且不说洋山港建设后发展的可行性如何，单就其地点座落在浙江省区域内就可以看出，洋山港的建设绝不是合作，而是“短兵格斗”。由于上海港的天然条件限制和负担的日益沉重，上海市政府始终在谋求近海战略，尽可能大地实现其利益的本地化。上海市政府不可能对宁波北仑港的的低负荷运行不知，也不可能不了解北仑港建设的初衷就是接轨上海港，实现沿海港口物流的大整合。然而，这一切全部因为洋山港的建设出现了新一轮的港口资源整合和经济布局调整[36]。

为了争夺各自物流资源，浙江在海路方面，开始兴建杭州湾跨海大桥，使得江苏成为宁波港货物来源的直接腹地；在公路方面，兴建乍嘉苏高速路，即连接苏州——嘉兴——乍浦的高速公路作为杭州湾大桥的配套工程，通过这条高速路，苏锡常经济圈的货物将可以快速上桥。此外正在翻修的杭州到南京的高速公路，还可以将安徽中部和苏中地区纳入宁波港的辐射范围；水路方面，浙江投资最大的水运工程项目——杭甬运河改造，2004年年内正式动工，届时从重庆、宜宾、三峡、武汉、九江、南京等内河港口顺流而下的集装箱都可以经过新运河拐往宁波出海。而上海亦在马不停蹄地跟外面谈合作。有消息称，上海港与武汉港已谈妥，上海将投资数千万元，用5年的时间对当地两个码头进行改建，形成有650米长岸线，20万平方米左右陆域面积的集装箱专业码头。并以此为中心，将上海港的腹地扩展到湖南、湖北、江西、四川、重庆等地区。此外上海港与温州港也在接触，直指宁波港货物的来源地。更为甚者的是2002年8月底，上海港务局旗下上市公司上港集箱将资本大刀挥到宁波港的家门口——在宁波大榭岛经营港口码头，一是参股45％与宁波大榭港务公司合资成立宁波大榭开发区集信物流有限公司；二是开通上海至宁波的集装箱支线，这一举措为上海港建国际集装箱枢纽港的战略目标下了实质性注解的同时，也使得大榭岛与上海港和宁波港之间的关系变得微妙，竞争而非合作变得更加明朗和激烈。

3.1.４ 长三角区域环境污染

　　为促成地方政府和环保部门在环境保护战略选择上能够尽快协调一致，美国环保协会中国项目办公室负责人张建宇博士透露，美国环保协会和清华大学公共管理学院正组织专家和研究人员起草一份报告。

　　报告认为长三角所在的江浙沪是我国经济高速发展的地区，然而长三角地区经济的高速增长却面临着地区环境质量下降的压力。“长三角”已成为我国新的生态环境脆弱带，罪魁祸首就是严重的水污染、大气污染和耕地污染等，包括水利环境、地下水超采引起地面沉降、水质浸染以及由此而引起的质量型缺水、大气酸雨、固体污染物堆积等一系列问题，都涉及社会发展与自然的协调关系。

京杭运河长三角地区段、太湖、长江下游段、钱塘江段等水资源都受到不同程度的污染，其中以太湖最为严重。湖流域面积36895平方公里,占长三角总面积的36.9％。沿湖形成以上海为中心，包含浙江的杭州、嘉兴、湖州和江苏的苏州、无锡、常州、镇江等8个大中城市、30个县(市)的太湖流域城市发展圈。可以说，太湖流域城市发展圈是长三角的主力。

　　太湖大面积污染，水质整体下降与周边地区经济发展、特别是工业发展密切相关。尽管针对太湖污染，国家环保总局于1999年组织江浙沪三地实施“零点行动”进行治理，取得了一定成果，但是形势依然不容乐观。国家环保总局公布的《太湖流域2003年1月水质水情状况》：太湖湖体高锰酸盐指数符合Ⅲ类水质标准，但总氮、总磷污染较重，湖心区污染更重。20个水质监测断面中属Ⅴ类和劣Ⅴ类水质的断面比例分别为10%和70%。全湖平均为轻度富营养化状态。环湖主要河流及环湖交界水体的80个水质监测断面中，劣Ⅴ类水质的断面比例为36.2%。首要污染物为氨氮，氨氮浓度超过Ⅴ类标准的断面比例为33.7%。太湖污染到了一个十分严峻的地步。

　　数据显示大气污染特别是SO2污染在长三角地区也非常严重。江苏南部、上海和整个浙江都是酸雨的重污染区。长三角15个城市中有14个属于需酸雨控制区，几乎整个长三角都处于酸雨的威胁中，全年平均低雨PH值均低于5.6。

3.2  协调博弈成功案例——长三角编制“半日交通圈”规划

　　长三角都市圈内中心城市“三小时互通”，所有地区“20分钟上高速”，上海与长三角以外周边地区实现“五小时沟通”，形成以上海为中心，覆盖长三角的“半日交通圈”。另从上海市公路管理部门获悉，一部由交通部牵头，苏浙沪两省一市联合编制的《长江三角洲地区现代化公路水路交通规划纲要》（以下简称《纲要》），已通过交通部专家组评审，这使长三角地区公路水路建设有了明确的战略目标。

　　《纲要》规定，至2020 年长江三角洲区域公路网总里程将由目前的11.8 万公里增至30万公里，公路密度大体上接近欧洲发达国家水平，同时形成上海国际航运中心。作为长三角地区交通规划、建设的指导性文件，《纲要》明确，至2020 年长三角高速公路网作为区域路网的骨架网，里程将由目前的3779 公里达到规划里程1.18 万公里，其中上海850公里、江苏5700 公里、浙江5250 公里，基本连接10万人口以上的城市、主要港口及机场。

　　目前，一场声势浩大的“路桥运动”已在长三角地区展开，高速公路网络正在加速成型：苏、浙、沪已建、扩建、在建、待建的高速公路有沪宁、宁杭、杭甬、宁太等近二十条。今后，上海与苏、浙的高速公路通道将增至7条和4条。在2010 年前实施重点为长江三角洲区域内国家高速公路、国家高速公路辅助线及跨长江和杭州湾通道工程，力争2004 年至2010 年间建成高速公路5700 公里，使高速公路网总里程达到9500 公里。

　　 近期，从上海市公共交通卡股份有限公司获悉，三年内“长三角”17个城市能够实现公共交通卡互联互通，一卡通用使“长三角”真正成为“一家门”。2001 年底开通沪杭高速公路公共交通卡收费系统后，公共交通卡在高速公路道口的应用，已拓展到所有与上海联网的高速公路系统，极大方便了出行者。[7]

交通接轨，成为长三角区域政府间紧密合作、协调博弈成功的力作！

从以上几个案例，我们看到了长三角区域政府间协调博弈的失败和成功。作为博弈双方（或多方），面对区域经济发展这样良好的机遇，以及融入世界经济大潮的良好时机，为什么会在一些有利于区域发展的协作问题上出现协调失败？协调失败的背后又反映了政府职能的哪些弊端呢？我们将对其进行多角度的分析研究，以期发现问题的症结所在。

4 长三角区域政府间协调博弈失败问题研究

随着中国对外改革开放，在经济全球化以及中国加入WTO的背景下，已经有越来越多的人认识到，面对国际大市场挑战的不仅仅是企业，更重要的反而是政府。WTO的许多规则恰恰是针对政府而来，这些规则也只有政府才能执行和遵守，不是企业，而是政府成为了WTO的首要冲击对象。中国各级政府面对如此机遇和挑战，如何尽快调整自己的行政理念，改革现行行政体制，完善自身行政职能，以及转变行政行为和管理方式，成为当务之急。而处于全国区域经济龙头的长三角地区政府更是面临前所未有的挑战。一方面必须尽快适应WTO规则下的市场经济发展模式，另一方面还要努力在区域经济协调发展之中摆正自己的位置，确立自身地位，真正做到为区域经济发展服务，而非借“区域”之名，行地方之利。区域经济的发展，存在着诸多因素，如产业格局、地理位置、原经济基础、政府导向、政府博弈等。在中国目前的政体下，“政府作用”成为经济发展至关重要的环节。这期间，政府间的协调博弈成为区域经济健康、协调发展的关键所在[24]。

为了分析区域政府间的协调博弈及其失败的原因，本文结合协调博弈的基本模型，从博弈预期得益、博弈成本、博弈对象、博弈的信息沟通等方面来对长三角区域政府间协调博弈失败的现象进行研究。

4.1 协调博弈

首先我们回顾一下博弈论。博弈论是一种独特的处于各学科之间的研究人类行为的方法，是由约翰•冯•诺伊曼（John von Neumann）创立的。博弈论认为，在人类的互动行为中，结局依赖于两个或更多的人们所采取的交互式的战略，这些人们具有相反的动机或者最好的组合动机（mixed motives）。在博弈论中常常讨论的问题包括：
    1、 当结局依赖于其他人所选择的战略以及信息是完全的时候，“理性地”选择战略意味着什么？

   2、在允许共同得益或者共同损失的“博弈”中，寻求合作以实现共同得益（或避免共同损失）是否“理性”？或者，采取侵略性的行动以寻求私人利益而不顾共同得益或共同损失，这是否是“理性”的？

    3、 如果对2）的回答是“有时候是”，那么在什么样的环境下侵略是理性的，在什么样的情况下合作是理性的？

    4、 在特定情况下，正在持续的关系与单方退出这种关系是不同的吗？

    5、 在理性的自我主义者的行为互动中，合作的道德规则可以自然而然地出现吗？

    6、 在这些情况下，真正的人类行为与“理性”行为是否相符？

    7、 如果不符，在那些方面不符？相对于“理性”，人们更倾向于合作？或者更倾向于侵略？抑或二者皆是？

以上博弈的问题重点突出了对局人之间的冲突。而协调博弈则更多的是关心协调的信心和预期，这是协调博弈的两个关键因素。罗素．W．库珀（Russell．W．Cooper，1999），认为博弈中存在着多个非合作均衡，但通过协调，对局双方可以获得更高的期望得益。协调博弈可能出现多个帕累托排列的均衡，同时，对局人具有策略互补性——也就是当对局一方采取某种策略而获得更高得意时，将迫使另一方采取积极的措施以期获得高得益[2]。

4.2 基于博弈得益的协调模型的分析

4.2.1模型建立

对于一个协调博弈，只有一方采取某个行动的支付为a或b，不采取行动的支付为0，双方同时采取行动时的支付为（x，y），则当x和y小于a和b时，我们认为协调是成功的，否则，则是失败的。当支付成为得益时，则相反，也即当x和y大于a和b时，我们认为协调是成功的。从3．1．3“洋山港、跨海大桥建设”案例中，我们获得长三角政府间协调博弈的简单模型（图4．1）。在本案例中，为了简便起见，我们设定凡是港口建设的成本是一样的。很显然，在一方建港而另一方不建港时，建设方具有得益，设定为a或b，不建方的得益则为0。这里的得益指的是港口建设后获得的收益与建设港口的成本支出的差。

建设港口得益 = 港口建设后获得的收益 ­— 建设港口的成本支出。

图4．1  洋山港建设博弈模型

我们现在要讨论的是如果协调博弈成功，则意味着上海市政府不建洋山港，而是充分发挥北仑港优势，使得区域合作效率最大化。否则就意味着协调失败。基于以上模型，即当θ< 0.5时（我们认为当概率小于0.5时，决策者将不采纳该结果），x、y值（即浙江和上海政府建港的得益）的情况会是怎样？或者当协调不成功，即当θ> 0.5时x、y值情况又会是怎样？

4.2.2 问题的讨论

根据艾里克 . 拉斯缪森（Eric Rasmusen）“具有混合策略均衡的2×2模型”[8]，针对图4．1的模型，我们得出概率θ和γ。

θ=a/（a-x）       γ=a/(a-y)

    下面我们针对问题来进行进一步的讨论。

一、当θ< 0.5时，表明上海政府决策应该是不建洋山港，则x<-a。这表示浙江政府建设北仑港的得益很差，总体效益“入不敷出”。这和模型中的策略组合（建设，不建设）的结果显然矛盾。

二、当θ>0.5时，表明上海政府决策应该是建洋山港，此时-a<x<a。这表示无论浙江政府建设北仑港的得益是好是坏，洋山港必须建设。

三、当γ< 0.5时，表明浙江政府决策应该是不建北仑港，则y<-b。这表示上海政府建设洋山港的得益很差，总体效益“入不敷出”。这和模型中的策略组合（不建设，建设）的结果显然矛盾。

四、当γ>0.5时，表明浙江政府决策应该是建北仑港，则-b<y<b。这表示上海政府建设洋山港的得益是好是坏，不影响北仑的建设。

根据案例，我们只讨论第二种情况。我们从实际情况来进行分析。以下是宁波北仑港近两年的货物运输情况。

表4.1  宁波北仑港2002、2003年货物运输量

资料来源：根据人民日报(2004年07月21日 第六版)《华东新闻》 版材料归纳作成。

     从上表看出，按照设计能力，北仑港的效率是非常低下的。作为政府决策，从这个意义上来说，其决策的得益应该为负数。如果说其负数在x之内，洋山港还是要建设。那么此时上海政府决策执行的得益为-b<y<b。我们再来看这样一个数据。到2005 年，洋山港将建成年吞吐能力达220 万标准箱的深水港。而这仅仅是一期工程，最终将形成1500 万标箱以上的吞吐能力。这也就是说，如果总体货物运输总量没有增加的话，洋山港和北仑港将分享约300万标箱的运输容量（按照2003年数据）。无论从哪个港来说，这都是一个非常令人沮丧的事实。因为这些标箱量如平均分配，则对两个大港来说都只有不到10%的吞吐量。对于政府决策来说，绝对是负得益。事实说明策略（建设，建设）的得益都将会趋于负得益。那么，政府协调的结果为什么还会是（建设，建设）这样一个失败的策略呢？

4.2.3 博弈失败的原因

从上面的事实分析我们可以看出，虽然面对负得益，政府仍然选择了（建设，建设）策略。为什么？分析其中原因，认为主要有以下几点。

一、除非将来港口预期得益非常大，则博弈可能是显得协调的，否则就是失败。也就是说，在将来某一时期，上海市政府预期集装箱等货运量大幅增加，使得两个港口的货物运输量足够大，以致于得益（x，y）都将出现正值，而且，从区域概念来说，两者得益的总体效益将大于这一时刻只有北仑港的得益，只有这样，策略（建设，建设）才是成功的。这一切结果意味着上海市政府在进行另一场博弈，即对将来该地区物流总量大幅度增加的博弈。但根据有关方面专家分析，随着长三角经济的发展，产业导向将偏向于高新技术产业、金融和服务领域，这也是说基于劳动密集型的集装箱物流发展将受到限制[36] 。同时，上海想成为世界港口物流中心的设想也受到来自韩国釜山港等的强烈冲击。因此，上海政府对将来物流大幅度增加的博弈存在太多的变数。

同时，我们还可以看到，即使上海政府的预期是可以实现的，但目前却在和北仑港大力争夺物流资源！这也说明洋山港的建设目的并不是真正地着眼于未来长三角区域的物流增加！这一点在案例中已经表现得非常清楚。因此，我们认为这样的博弈是失败的。

二、如果有一种情况，就是得益很容易为正数的话，政府的决策至少是不完全错误的，否则也是失败的。我们从表4．1看出，在港口资源使用率如此低的情况下，要想整体收益提高，除非降低投入成本。对于洋山港建设也是如此。否则协调博弈仍旧归于失败。至于成本投入的协调博弈问题，在下一节将详细讨论。

三、如果我们对得益的组成进行重构，则博弈也是显得协调的，关键在于对这些得益的构成如何进行评价。

我们分析当前政府博弈的期望得益有两大类，即外部得益和内部得益。

所谓外部得益（有形得益），笔者认为主要指政府作为一个行使职能的完全单体，其通过博弈获得的得益是行政辖区的经济发展，包括GDP增长、人均收益增加、环境改善等；

内部得益（无形得益）主要表现为政府本身的政治得益，包括公众评价提升、政府在区域经济圈内政治地位的提高、制度完善；组成政府的职员的社会认可度、上级信任度、个人能力展示度等提高、以及个人的提升、重用和加薪等等。

在上面的案例模型中，我们只是分析了港口的有形得益，即根据其实际吞吐能力占设计能力的大小判断政府决策的正确与否。如果政府将港口建设的内部得益也作为得益的一部分，那么问题就出现了新的变化。这就是说内部得益有可能使博弈的最后收益“转正”，则协调的结果是有意义的。如上海市政府认为，洋山港的建设有利于上海成为世界港口、航运中心，果真如此，则市政府的公众形象就会得到极大提升。这里我们先抛开上海与浙江争夺物流资源（见案例相关内容）的举措完全说明港口之争只重眼前利益不说，单是对“上海成为世界港口、航运中心”这一无形得益来看，我们认为对其能否实现、如何实现、以及实现后的价值如何的评估就非常重要。但是从当今政府决策评价体制来说，还没有完整（或比较完整）的评估体系来对政府的策略行为进行评价，决策行为的最后结论大多还是由政府自己说了算[14] [21]。这就不难理解，政府总是有理由充分说明自己决策的“先见之明”。“协调”成为了政府自圆其说的结果，而非客观的。

    因此，如果上海市政府认为这就是协调的理由的话，那么就存在如何对其决策行为进行评价的漏洞！换句话说，政府在钻决策评价体制不健全的空子。

4.3  基于博弈成本的协调博弈失败

4.3.1 协调博弈的成本投入

根据艾里克 . 拉斯缪森（Eric Rasmusen）相关博弈理论，博弈中包括如下必不可少的因素：参与者（players）、行动(actions)、信息(informations)、策略（strategies）、支付（payoffs）、结果（outcome）和均衡（equilibria）。这说明区域政府间协调博弈也必然是支付一定的成本来获得期望得益。

区域政府间博弈始终是针对一定的利益而进行。这些利益归结到最终，就是当地经济的发展，再而体现为政府本身的政绩。政府间的博弈显然是一个非常复杂的问题，但不管政府间博弈多么复杂，我们始终关注一个问题，政府作为公共部门，其参与博弈的成本投入是什么？

分析各类政府博弈的案例（见3．1．1~3．1．4节案例），我们发现，政府用于博弈的成本分为几大类。

一是政府本身的权利资源，如地方政府权利、中央政府下放地方政府的权利、政治要求等；

二是政府对自然资源的垄断性支配权，如有形的土地、矿产、交通、旅游资源等，无形的如税制、工商管理等；

三是区域协作机制的非法律化，及其对各地政府的非强制性或领导性成为了区域间政府博弈的隐性成本之一；

四是中央政府的干预指令直接作为区域政府进行协调博弈的成本。

五是期望得益的分摊成本，也就是博弈的边际期望得益。比如在“倾销式开发区”案例中，政府期望获得较高的招商资本引进。而有些资本引进可能在不进行博弈的情况下可以获得，在“倾销式”博弈后反而失去。这些资本引进的流失也要计入博弈的成本。

我们进一步分析其成本构成，可以发现，对现任政府来说，获得这些博弈的成本其实是无代价或低代价、以及难以评价的。如对于自然资源的支配，本质上就是一种政府“遗产”，现任政府只要用好就可以；对于期望得益的分摊成本，也是无法进行评价的。

4.3.2 政府协调博弈互补性的成本推动

协调博弈的互补性理论认为，对于一个具有I个行为主体进行的博弈，其得益与行为主体的“努力”正相关，即“内部报酬递增”，那么，就会出现策略互补性。也就是说，所有其他行为主体增加努力将会增加余下的这个行为主体的效率，从而诱导他自身也付出更多努力。互补性理论在微观和宏观经济的许多领域都无处不在。从经济效益角度来讲，博弈的互补性有利于博弈主体效率的提高。但是在政府博弈中，我们发现，博弈失败的现象却比比皆是。我们以3．1．2节的案例“倾销式开发区建设”来说明政府协调博弈的失败。

图4．2  “倾销式开发区”博弈模型

在图4．2模型中，我们对是否展开“倾销”活动而导致得益变化的结果进行了以下简化，即认为展开倾销活动后，该政府的得益为x，双方都不倾销则得益均为a（a>0），如只有一方倾销，则另一方的得益为0。

如果x<0，说明“倾销”的得益非常差，则双方政府自然会选择（不倾销，不倾销）策略的最优均衡。

如果a>x>0时，以上博弈就会具有两个纳什均衡和一个混合均衡。根据卡尔森和范．丹米的假定[9]，当甲政府以θ的概率选择行动“倾销”时，乙政府选择“倾销”策略时而非“不倾销”的净得益V（θ）=x-(1-θ)×a 。设θ*为V（θ）=0的解，则

θ*=（a-x）/a。                                 （1）

我们看下面的问题。

1、如果乙政府认为甲政府选择“倾销”的概率小于或等于θ* ，那么乙政府就应该选择“不倾销”策略。

2、如果乙政府认为甲政府选择“倾销”的概率大于θ* ，那么乙政府就应该选择“倾销”策略。

很显然，θ* 的值越低，则选择“倾销”的理由范围越广。我们从式（1）分析，在a值一定的情况下，x值越大，则θ*  越小，选择“倾销”的策略倾向就越大。那么在什么时候x值会大？此时问题就很简单地化为了一个投入与收益的问题。简单地说就是投入越少，得益越高，x值越大（这里我们不对成本与收益问题作详细讨论）。如果一方政府获得了这样的博弈结果，则“互补性”理论告诉我们，另一方政府也必将采取对应策略，从而获得较高得益。那么，这是否意味着“倾销开发区”是一个永恒的选择呢？

4.3.3 基于成本推动的重复协调博弈及其失败

从上节知道，开发区得益（x）的高低决定了政府间协调博弈的策略趋向。由于倾销式开发区的主要手段就是政府采取土地成本和税制等的优惠措施来获得更多的资本引进，因此，为了简化讨论，我们直观简洁地将开发区的成本和得益分别简化为是政府投入开发区的土地和税制成本与开发区获得资本引进等。即

在这个博弈的过程中，阶段性博弈会出现（不倾销，不倾销）的纳什均衡，也就是适度的开发区建设。此时，各地政府对开发区的投入成本基本相当，如基本一样的税制和土地使用价格或租金等。然而，当甲政府为了获得更高得益，而当外来资本总量有限时，他就会采取更加优惠的措施来吸引外来资本的引进，这些措施主要就是土地使用成本、税制优惠等。此时，采取“优惠措施”的甲方将获得更高的得益。根据上节的分析，参与博弈的乙政府获得的θ*值信息将更小，因此也会采取优惠的方式来进行开发区招商。这样，一个新的协调博弈开始，直到获得新的博弈均衡。

这里我们需要了解的是，在甲政府采取“优惠”的初期阶段，由于可能带来的资本引进会增加其得益，但当成本越优惠（也就是说甲政府从开发区获得的收益越少），而增加的资本引进带来的收益不能抵冲成本优惠带来的损失时，“优惠”就成为“倾销”的前奏。于是，这样的循环博弈因为“优惠”与得益产生背离而使得“优惠”最终成为了“倾销”。

根据协调博弈的重复性理论——无名氏定理[10]，我们也可以发现，“倾销式招商”是多个区域政府参与协调博弈的均衡。由于区域间政府只是一种合作关系，不存在领导与被领导的关系，因此，只要博弈没有达到一方的期望得益，博弈就会重复进行。在本案例中，博弈的环境会重复出现，参与人（即政府）会在重复出现的环境中作出决策。对于政府本身的存在时间来说，博弈的时段支持无名氏定理的条件1，而条件2也是完全可期望的，除非外来的力量（比如中央政府的行政干预等）促使博弈的终止。因此，政府最终博弈的策略就很可能采取最大最小（maximin）策略。因为博弈合作策略的选择中，最小最大（minimax）策略决定了当博弈中某个主体（受罚者）不在其它主体对他采取的惩罚中采取合作行为时，他可能受到更严厉的惩罚。为了应对这种局面，受罚者为了减少惩罚对自己的影响而采取的策略就是最大最小策略。根据上图4．2模型中，就是当甲政府采取“优惠”或“倾销”策略时，如果乙政府不给予回应，则其就会遭受损失，所以乙政府的策略也是采取“优惠”或“倾销”策略。我们以图4．3来描述这样的一个重复博弈导致的“倾销式招商”结果。

图4．3 　重复博弈导致“倾销式”开发区建设

4.3.4 廉价的博弈成本是协调博弈失败的根本原因

根据协调博弈的互补性理论，分析以上的政府间博弈，其中的“努力”策略就是政府实行的“优惠政策”，也就是优惠的税制、低廉的土地使用成本等。而博弈的“内部报酬递增”就是政府获得的资本引进量的大小，伴随而来的则是政府的政治收益——政府改革开放的力度认可、政府的公众认可度提高、行政辖区的GDP增长等。政府有权利实行低税制和低廉的土地使用成本来吸引开发区的资本投入，并以此来进行博弈，其重要的原因就在于政府独占这些廉价资源和使用这些资源的难以评价性。具体来说，政府具有权利确定开发区的税制高低和土地使用成本的高低，哪怕低到基本没有税收等收益，也有很堂皇的理由来掩饰，如“加大开放力度”、“加快融入国际市场”等。问题是政府的这些所谓的理由，或者说是“期望得益”，到底有多大的经济效益或社会效益？到底谁，以及用什么标准来衡量呢？没有！如果一定要说有，也是政府自己的事情。所以，政府获得这些博弈成本的无代价性、或者廉价性，并且使用这些成本进行协调博弈获得期望收益的难以评价性，导致了政府在协调博弈中的不断“努力”——以期获得“报酬递增”。

a值的大小，以及x值的大小，最终决定了政府间协调博弈的成功与失败。一方政府敢于采取无限的“优惠”措施，最主要的原因就是采取措施的成本本身就是低廉的，以及使用这些成本带来的得益难以评价。

从以上分析看出，基于成本的区域政府间协调博弈导致博弈失败，究其原因，是和政府使用的成本的廉价性和使用这些成本获得的得益的难以评价性有关。

4.4         基于博弈对象的政府间协调博弈的失败

　2003 年的长三角，有一个现象看上去十分悖论：就在三省市最高层把区域合作上升到战略高度、部门合作不断开花结果时，竞争也同时达到了短兵相接的白热化地步。机场之争、港口之争不亦乐乎，更引起普遍关注的，是由上海“173 计划”、浙江“环杭州湾开发”以及江苏“沿江开发战略”所引起的制造业基地之争（见案例3．1．1~3．1．3）。

但是，我们也看到许多协调成功的范例，如案例3．2．1“长三角编制‘半日交通圈’规划”、“三省市无障碍旅游”、“一卡通异地通用”、“资格证书互认”等，甚至连彩票都实现了三地联网。

这是一种什么样的现象？政府协调博弈的成功与失败如此高密度地集合在一起，有其内在特定的含义吗？这体现了区域政府间合作与竞争的什么样的关系？

我们从协调博弈面对的对象来看，经过分析，就会注意到这样一种现象，凡是博弈的对象属于可流动的、或稀缺资源的，则协调以失败居多；如果博弈的对象是属于非流动的、或非物质的、或具有互补性的公共产品，则协调结果以成功居多（表4．2）

从表4． 2看到，长三角区域非物质领域内的合作显示出更大的空间和更强的生命力。这从协调博弈的得益与成本方面也可以充分地体现出来。由于博弈对象的不同，政府参与博弈的成本和得益也不相同。我们同样可以用成本与得益的分析方法来获得这样的结论。

表4. 2  政府协调博弈的对象与协调是否成功对比表

注：笔者根据相关案例等资料总结而成

4.5 政府间协调博弈的信息沟通与风险占优

4.5.1 信息沟通下协调博弈的模型

政府间沟通成为了目前政府管理（也包括其它各类管理）的时髦选择。这也是时代的要求。沟通的意义在于管理和决策机制的透明化，从而达到最佳的管理效益比。但是，在政府间协调博弈中，仍然经常出现博弈失败的现象。

我们来看“长三角区域环境污染”案例。根据案例，我们设计了协调博弈的模型。同样，为了讨论问题的方便，我们进行了必要的简化。具体如下：如果甲乙政府共同治理环境，则双方获得最优得益（1000，1000）；如果双方都不治理，则得益为（500，500）；如果一方治理而另一方不治理，则考虑到治理方的成本以及另一方的不配合，其收益只有0，而不治理方虽然免于了成本投入并获得对方治理的“好处”，但本地更多的污染和政府“不治理”的政治影响致使其得益减半为500，这就形成了一个混合策略（500，0）或（0，500）。这是一个典型的CG—2×2的协调博弈模型（Cooper—库珀，Dejong—迪扬，Ross—罗斯等，1992），其中存在两个纯策略纳什均衡{A，A}和{B，B}，以及一个混合策略均衡（图4．4）。

图4．4  污染治理的协调博弈模型

博弈论认为，假定在协调博弈前，行对局人向列对局人传递了信息。假定不允许任何形式的沟通，在这个沟通阶段把信息限定为行策略空间的一个元素。此外，假定这一信息并不约束行对局人在下一博弈阶段的选择。那么，在这样一个廉价商议（cheap talk）博弈中，就会出现这样一些问题。行对局人应该传递什么信息？列对局人对信息应作如何反应？由此，必然存在这样一些均衡：其选择的行动与前阶段协调博弈的行动选择相对应，从而使得对局人的声明对博弈没有影响。当然，这里并不是针对所有博弈结果而言（库珀等人发现只有53%的结果实现帕累托最优）。因此，协调往往是失败的[2] [15]。

那么，在什么样的情况下，才能解决博弈协调的问题呢？法雷尔（Farrell，1987）认为，至少需要以下假设，1、如果对局双方的声明构成对第二阶段的一个纯策略纳什均衡，那么每个对局人将采取他声明的策略；2、如果对局双方的声明不构成对第二阶段博弈的一个纯策略纳什均衡，每个对局人的行为就如同从未进行沟通一样，并采取策略B。库帕等人发现，如果对局双方都发出声明，则在此基础上进行协调的结果有90%是{A，A}（库帕，1992）[2]。而如果只是单方沟通，则只有53%的协调结果是{A，A}。归因于这些结果的解释是：风险占优是协调问题的来源。因为任何对局人都需要避开策略A的风险性。任何不足以让其克服策略A的风险性的声明或沟通都不能完全保证达到{A，A}帕累托最优。

按照以上分析，我们似乎可以得到如下结论：只要政府双方间信息有足够的沟通，则协调博弈的成功率基本是肯定的。但事实并非如此。在本案例中，双方政府经常性的出现（不治理，不治理）、（治理，不治理）以及（不治理，治理）策略。对于（治理，治理）策略，则不会永远达到，除非外来干预，如中央政府统一“的零点治污”活动等。除了本文给出的案例外，还有许多类似的案例也可以说明这样的问题，如“非典期间的车辆准入制检查的互相不认可”、“制造业基地建设”、前些年的“ 机场大战”、“蚕茧大战”等。这些案例都是在双方或多方信息足够沟通的情况下出现的协调失败。这其中的原因是什么呢？

4.5.2 信息沟通下协调博弈失败的原因

协调博弈的信息沟通显示了在特定条件下，博弈可以取得很好的得益。我们可以在许多政府间博弈过程中看到信息沟通的场面。除了现代媒体和发达的通信网络外，政府间有意识的信息沟通也是非常的主动和平凡。如“长三角市长峰会”连年召开、各地的招商引资活动层出不穷、“长江三角洲人才开发一体化论坛”等百花齐放，等等，这一切都为各地政府提供、交流了方方面面的信息。因此，政府间协调博弈的信息沟通应该不存在太多问题。那么到底是什么导致信息沟通下政府协调博弈的失败？

图4．5显示了政府间协调博弈因信息沟通而导致博弈失败的过程。图中显示的协调博弈失败的关键就在于决策风险。

图4.5  污染治理的协调失败

海萨尼和泽尔腾提出：如果考虑博弈中隐含的策略不稳定性，那么采取某些均衡策略要比采取其它策略更具风险。当然，风险性策略有可能支持帕累托最优的均衡。如果这样的话，就会在风险和回报之间出现一个得失权衡问题，从而导致协调失败。

在案例中，双方政府都要避开己方选择“治理”的风险性。因为如果自己选择“治理”，而对方选择“不治理”，则自己的得益就为0。这显然不是自己所愿。因此，博弈的结果往往是（不治理，不治理）。这其中最为关键的就是对方的策略不稳定性。

那么，政府协调博弈中会表现出哪些策略的不稳定性呢？

一、    政府信任度危机

改革开放使中国由计划经济转化市场经济、由命令式的关系转化为个体间的平等关系，而人们之间关系也转变为用信任来维持。信任或信用成了市场交易关系中最重要的载体。“中国的市场经济体制改革可以被概括为一个分权化渐进式的制度变迁过程，表现为中央向地方放权，政府向企业放权。这种市场化的改革无意中培育了一个特殊的利益主体——地方政府”[11]。既然是一个特殊的利益主体，政府间的交易也必然需要遵守哈耶克所称的“一般性规则”以及以“一般性规则”为基础的合约。但是，在分散化决策的市场体制下，政府间信任却无法确立。在这样的前提下，任何政府间协调博弈的信息沟通如同没有沟通，双方在某种意义上都要避开风险策略。因此博弈失败也是经常的了。

二、    市场风险

从本质上说，推动区域合作的主导力量是市场，主体是企业。然而，政府在适当时候的有所作为，确实能发挥出阶段性的主导作用。实践已经初步证明，政府尤其在制度与政策、信息、基础设施等一体化方面，起着关键作用。但是，即使政府在相互间博弈中采取了积极有效的合作措施，但策略的执行还是要依托于企业。只有企业行动的一体化，才能真正实现区域经济发展的一体化，才能确保政府协调博弈的均衡策略获得市场认可[30] [32]。否则，政府在进行决策时，就会顾忌到本区域的企业状态，就会绕开市场的风险来进行博弈。

另外，我们还可以看到，区域政府目前还不能完全游离于微观经济运行圈之外。各地政府多少总有直接参与微观经济运作的动机和条件。在这种状态下，政府间的协调博弈也必须考虑到自身所处的市场风险。

三、          信息沟通来自于外部压力，而非自愿

比如中央政府的干预等。在“污染治理”的案例中，中央政府采取的“零点行动”就是一种典型的外部压力。由于其并没有遵守协调博弈的相关原则，而纯粹是一种外在力量，带有很强的压迫性，迫使博弈双方放弃相关规则，而一味地采取迎合态度，以使博弈达到所谓的均衡。这种并非由政府间自身协调博弈而获得的“均衡”，其最终的结果也是以协调失败居多。

5 长三角区域经济一体化发展中政府职能转变的思考

5.1 长三角地方政府的协调博弈

5.1.1 协调博弈产生的原因

      长三角区域经济的形成与发展，是和我国的经济体制改革历程紧密相关的。上海是我国重要的经济、贸易、金融和航运中心，江苏、浙江两省是我国东部沿海地区的发达省份，三省市地域相连、文化相近、经济相融、人缘相亲，各方面联系密切，是我国最具活力和竞争力的经济区域之一。面对经济全球化和“入世”的新形势，加强沪苏浙三省市经济合作，加快建设上海现代化国际大都市及苏浙的城市化进程，构建具有国际竞争力的现代化都市群，形成长江三角洲新的区域优势，具有特别重要的意义。

     但是，长三角分属二省一市，虽地域相近，但行政辖区却分而治之。作为长三角区域经济的共同参与者，在总体经济目标一致的情况下，不可避免会在不同层次、不同领域、不同阶段发生利益共享与冲突。作为当前政府所处在市场经济环境中的角色和地位，长三角区域间政府也不可避免会产生竞争与合作。合作是大势所趋，无论从经济发展，还是从政治要求来说，都是必须的。合作之余，竞争也在所难免。首先，区域间政府作为单元个体，其必然要追求政治效益最大化。中国的现状决定了合作区域中谁的政治地位高，谁就赢得政治和经济的双重先机。第二、小区域利益与大区域利益冲突，包括省市间的冲突、不同省地区（地级市）间的冲突、甚至同省内地区（地级市）间的冲突。第三、中央政府干预。长三角区域经济的形成，一方面是中国市场经济体制改革的产物，同时更是中央政府极力促成的。尤其在一些大规模的竞争和协调问题上，仍然不能摆脱中央政府的干预；第四是当前政府的任期绩效考核与升迁制度，这种制度决定了一届政府在短期内必须具有明显的政绩体现，否则就很难说能够得到进一步的升迁[26][29]。于是竞争也是很自然的。

5.1.2  协调博弈失败的市场表现

长三角区域政府间在不同层次、不同领域产生各类协调博弈的失败，在市场经济体制下有其自身的种种表现形式。如“重复建设”、“无序竞争”、“资源浪费”、“政府信任危机”等。

一、基于得益的协调博弈失败导致大量重复建设

区域政府为了获得协调博弈的高得益，就会频繁介入一些热门行业的生产性投资。许多地方政府通过运用财政资金、干预银行信贷、指令国有企业投资等多种方式，进行利益的争夺。“重复建设”往往是行政干预或行政主导的投资造成的。这里我们还需要看到，既然认为是重复建设，也就意味着这样的建设是没有收益或者收益很小，甚至是负收益的。但是，根据前面的分析，政府具有干预市场竞争的权利，如人为决定某些大资金建设的投向、随意为政府倡导的项目开放绿灯，等等。因此，不管建设的资金需求多大，不管建设的收益有多差，只要政府想做，就没有办不到的事情。政府想建设的理由也会很“充分”，所谓的“形象工程”、“与国际接轨”、“打造国际都市”、“建设国际化大港”、“建设世界先进的制造业基地”等，这些冠冕堂皇的理由一次次地被政府作为建设工程“必须”的重要依据。这些理由就是政府协调博弈的最重要的“得益”，但是，什么时候社会能真正获得这些呢？没有人来安排时间表，没有人来为这些承诺担负永久的责任。

二、基于成本的协调博弈失败形成无序竞争

政府在进行相互间协调博弈期间，最重要的一个法宝就是廉价成本和使用该成本的难以评价性。长三角区域政府间的协调博弈自然存在着竞争，这些竞争包括制度竞争、规制竞争和税收竞争(Tax competition)[12]等。如果这些竞争所涉及的成本没有一套科学完整的评价体系去进行评价或测算，那么在此条件下的协调博弈是很容易获得良好的“得益”，因为谁也无法知晓协调博弈的成本投入到底有多少，也就是说协调博弈的得益多少只有政府自己“心中有数”。同时，政府在协调博弈之中，为了避免因对方采取的策略使己方遭受损失，也必然采取对应的策略，以期降低自己的损失。当没有外来力量阻止这样的协调博弈的进行时，其后果就是博弈双方为了获得短期或一时的高得益，而不断地投入政府本身占有的低价成本，甚至是“零成本”，进行重复博弈，以期达到政府自身满意的协调博弈的新均衡。以此循环往复，最终带来无序的竞争。

三、基于对象的协调博弈失败造成区域共享资源的浪费、破坏

在4．4节中，我们分析了基于对象的协调博弈成功往往是在非物质的、非流动的、独占性的资源方面。在这些方面的协调成功，是由于博弈面对的对象所产生的得益基本上是不可转移的，或者是对方策略的选择不太会影响到己方得益。比如，对于旅游资源的共享，这样的资源是不可能因为对方策略的变化而转移的，其获得的收益也永远是自己的，因此协调容易获得成功。

然而，对于一些共享的、稀缺的、可流动性的资源，其结果就不一样。例如，长三角区域在一定时期内的物流总量是有限的，一方多占物流资源，必然导致另一方损失。在各行政辖区经济指标独立的情况下，竞争就会变得激烈。博弈的结果是大家都低效率地使用相关资源，如“港口大战”、“机场大战”等，莫不如是，博弈的结果使得大量的资源闲置、浪费。同时，大规模的港口建设、跨海大桥建设、连岛工程建设等，很难保证不对环境造成不可弥补的损失。

四、信息沟通下的协调博弈失败导致政府信任危机

作为政府，应当致力于维护市场机制的正常运行，努力改善市场竞争的信息环境，提高行业信息和政策信息的透明度，减少企业“试错”的成本，避免资源浪费。针对有关安全、卫生、环保、质量等方面的公共产品，应当建立共同遵守的协调机制。然而，在实际的政府间协调博弈中，许多沟通的信息不但没有被作为协调的条件，反而成为对方用于提高自身得益的筹码。信息沟通成为协调博弈新均衡产生的重要原因，也就是说，政府间协调博弈中每一次信息沟通都导致了双方进行新一轮博弈的导火索。由于多次的协调失败，最终结果就会使得政府的信任度大打折扣。而政府信任度的降低，又会加剧协调博弈失败的几率。长此以往，政府就会出现信任危机。

5.2 长三角区域政府的职能转变

     作为长三角各地区政府，首先具有着和其他地方政府一样的职能。许文惠、齐明山等（1997）认为，所谓政府职能，就是一个社会的行政体系在整个社会系统中所扮演的角色和所发挥的作用[21]。而长三角区域政府除了要承担一般政府职能以外，还需要以一个区域经济发展地区的政府承担区域间的各项职能，如区域协调、区域整体经济利益提升、区域经济结构和产业优化等。地方政府不能再纯粹地行使单个行政辖区的职能，着眼于“辖区经济”，而必须谋求可导致区域经济利益最大化的各项制度和管理职能。如果区域政府不在“区域”这两个字上做文章，心中没有区域概念，那绝不会是一个完善的政府。

5.2.1  协调博弈失败暴露地方政府行政职能弊端

长三角各地方政府作为中国现行政治管理体制下的行政单元，在中国加入WTO和市场经济不断发展的条件下，行政职能极其职能行使不可避免地出现许多问题。尤其是处在长三角区域经济一体化这个非常进程中，其暴露出来的问题就更具有独特性或紧迫性。这些问题在其它地区的政府中或多或少地也存在，但在区域经济一体化如此逼近的长三角，其反映出来的意义就非同一般。如果不从根本上加以解决，则很难保证长三角区域经济一体化的真正实现。从以上政府间协调博弈失败的四个方面分析，长三角区域政府主要存在着以下一些弊端。

一、政府成为“经济体”，而非服务者，导致政府追求经济和政治效益

长三角区域各政府作为政府单元，既承担了政府的政治职能，又承担了政府的经济职能。从政府的经济职能角度来看，政府本应当为区域的经济建设服务，而不是自己直接参与。从区域经济一体化的高度来分析，则长三角各区域政府政府的主要职责除了为本辖区的经济发展服务以外，更主要的是创造良好的区域发展环境，大力促进一体化进程，充分发挥区域经济的规模效应。

然而，由于现行中国政府管理考核或评价机制的原因，使得各政府仍然热衷于本辖区的“GDP增长”、“财政收入”等对自身形象有重大直接关系的指标，从而忽略区域间整体经济效益的提高。为了达到这样的目标，地方政府甚至不惜使自己直接成为经济活动的参与者。如果地方政府使自己成为了一个“经济体”，那势必导致对利益的追求，从而引发众多的竞争——包括作为“经济体”的政府自身相互之间的竞争。我们并不否认竞争存在科学性，但是以一个不应带有功利的政府加入到利益竞争之中，势必导致政府职能的迷失。前面分析的区域政府间协调博弈失败就充分反映了这一点。

二、政府占有资源的低成本性导致区域竞争的无序

从前面的很多案例看到，政府参与了博弈，而且其成本也是低廉的。本来作为地方政府，其基本职责是在中央政府的政策框架下，推进当地经济发展，实现当地人民的利益。地方政府应该通过提供各种社会公共产品，间接地达到促进当地经济发展的目的，而不是按照政府意志去直接推进当地经济，更不应该利用手中的低成本资源去作为区域间协调博弈的筹码。因为这些资源不是政府的，而是社会的，政府只是作为一个服务者，管理这些资源。政府往往在涉及到自身政治和经济利益时，就会成为一个非理性的行为主体。如果以这样的一种状态去参与政府间的协调博弈，那么所有的规则不复存在，从极端的情况来分析，如果没有其它外在因素的限制，则当长三角区域政府开始一轮又一轮博弈时，其考虑成本的投入则会不断地向“零成本”回归。因此，既然政府参与了协调博弈，那么必须要有一种科学的评价机制来对政府使用这些资源的价值和行为进行评价。尤其在展开竞争而非合作的时候，客观的成本评价就显得尤其重要。否则，即使是一个非常理性的个体，如果其掌握的博弈成本可以“归零”的话，那么其博弈的协调性也将不复存在，更不要说是一个非理性的个体了。

所以，政府要动用土地、税制（税费减免）等有形或无形资源，必须要有科学的评价机制，否则就会出现政府滥用权利，造成区域间经济活动的表面协调、实则无序竞争现象。

三 、区域协调机制的非约束性和非持续性

从目前各方面的形势来看，长三角区域经济一体化已经成为社会发展共同的愿望，政府间的合作已经基本达成了“协调”的共识。一体化到底采取怎样的形式，也是理论界关注的焦点。陈国权（2004）等提出了长三角区域经济一体化可以有四种范式值得研究，即磨合式一体化、整合式一体化、融合式一体化和竞合式一体化。其中竞合式一体化及其对应的“有为高治”对长三角发展最具现实意义[13]。其他学者对长三角一体化也有不同的见解。但是，不管采取何种形式的一体化进程，长三角区域政府间的协调是至观重要的。如果没有政府间的相互协调，一体化进程就无从谈起。因为一体化的进程中，必然伴随着强大的利益整合，一类是双方（多方）都获得利益、另一类是一方得利而对方失利，还有双方都不得利而第三方得利，甚至有多方都不得利而整体区域得利等等。面对错综复杂的利益整合，长三角区域政府间如何组织协调，一直是个难题。两省一市政府、以及各地市政府都普遍认为，拥有一个强有力的组织协调机构，是长江三角洲地区加强区域合作与交流的内在要求，这也是学术界的一大争论焦点。如果没有这样一个跨省市的行政机构，则由于各省市之间的协作而非领导关系，使得区域协调机制显得苍白无力。目前虽然有“长三角市长峰会”、“长江三角洲城市经济协调会”、“沪苏浙经济合作与发展座谈会”等多个非政府组织或论坛，但很多时候，这些组织所提出的区域协调发展的措施和策略还不能立即得到各地政府的响应。这些策略或建议在更多时候还是纸上谈兵，没有权威性和持续性，绝大多数都落不到实处。

四、    政府考核机制（或评价机制）的不适应

长期以来，中国政府对政府政绩考核的一个重要指标就是当地经济发展状况，如GDP增长、财政收入、市民就业等。甚至是只要该地的经济发展了，就有一俊遮百丑的现象。这样的一种考核（或评价）机制，在相互独立的行政辖区间还有其足够的市场，但在区域经济发达地区，这样的考核机制就难以适应。区域经济的发展，更多的是体现区域化的产业结构调整、区域竞争优势和比较优势的相互结合、区域经济规模的效益递增、区域经济发展的协调性、以及区域经济发展的制度创新、技术创新等方面。如果对区域政府的考核评价还是停留在本地区的独立经济指标上，而非区域经济发展要素上，则必然会造成各地政府仍然注重本地利益，而忽视区域经济协调发展的要求，同时也会加剧各地区之间、局部与整体之间、当前与战略之间的各种利益之争。事实也证明，长三角区域经济一体化最大的障碍不在于行政区域分割，而在于依附于行政区域背后的地方保护主义，尤其是以GDP为主导的政绩考核体系［31］。

5.2.2 长三角区域政府职能转变的内容

区域政府间的协调博弈失败，在很大程度上反映出政府本身存在的问题。如政府的诚信问题、政府决策的科学性（或法律化）问题、对政府的考核评价问题、区域政府间的协调机制问题等。面对21世纪 ，随着经济全球化的浪潮汹涌，在加入WTO的背景下，长三角区域经济必将迅猛发展，长三角区域政府的职能必须尽快转变到真正的市场经济体制上来，为长三角区域经济一体化的快速推进作好服务。从这些问题出发，政府必须在以下几个方面进行职能的转变。

一、将“管理”理念转变到“服务”和“治理”理念上来

政府职能的转变，首先不是体制创新，更不是技术创新，而是理念的转变。目前在发达国家提倡的“新公共新管理”为政府理念的转变提供了借鉴。彼得斯（See．B．Guypeters，1996）在《治理的未来：四种正在出现的模式》中将新的公共管理模式分成四种类型：市场化政府、参与型政府、灵活性政府、解除规制政府。奥斯本和盖布勒（1996）在《改革政府：企业精神如何改革政府》中也描述了“企业化政府”的十大特征，其中最主要的精神就是“服务”，而不是“官僚”。纵观现代公共管理理念，对政府的要求就是“有限”、是“服务”[20][28]。作为市场经济体制改革排头兵的长三角区域政府，如果不在理念上首先转变，那就难以适应社会，就会反复出现计划经济体制下的一系列问题。

长三角区域政府在一体化的进程中，首先应该摆脱“政府”观念。所谓政府，简单地说，是在一定的行政区域范围内形成的管理机构。随着区域经济的不断发展，经济活动中行政辖区的观念会越来越淡化，因此，政府要为区域经济一体化服务，而不能再继续扮演单纯管理本辖区的机构角色。其次是政府必须将“管理”的理念转变到“治理”的理念上来。从治理的角度来说，政府应该成为一个过程管理者，而不应成为一个结果追求者；政府应该成为市场的指导和协调者，而不应成为参与者；政府应该服务于政府本身和公共利益，而不应成为公共利益的分享者；政府应该追求市场效率，而不应着眼于自身“形象”。

二、从行政地域经济增长观念转到区域经济的发展战略上来

面对经济全球化的挑战和区域经济一体化的趋势，长三角政府应该如何应对？最关键就是是要树立长三角整体意识，建立长三角经济利益共同体。一体化说到底，是统一的规划、制度和政策，政府间具有统一的协调机制，区域经济整体利益充分显现。因此，政府应当规划长三角经济运行的秩序，保证区域经济的可持续发展，而不能总是着眼于本地区“GDP”的高低。一方面，一体化是各地区利益重新整合的过程。在这个过程中，面对各种“得利”和“失利”，各政府必须以区域整体利益为重；另一方面，一体化的不同阶段，各地区利益的增损也不尽相同，因此要求各地政府必须以发展的、战略的眼光来审视阶段性的利益得失。

当然，在长三角区域经济一体化的发展中，同时会出现竞争与合作。各地政府必须以竞争为契机，找到合作的突破口，只有这样，才能保证区域经济的协调、健康发展。这也需要各地政府必须具有全局意识。否则，在区域间的协调博弈中，自然会出现为了本区域、现阶段利益而过度竞争的局面，协调将增加难度。

三、实行真正的制度政府，减少决策的随意性，增加对决策本身的评估

长三角区域政府间由于存在着大量的协调博弈，因此，博弈间政府的决策显得非常重要。决策的好坏直接导致协调的成功与否，也直接关系到区域经济是否能够协调发展。那么政府的决策到底以什么为依据？是政府自己的好恶、一时的冲动？还是政府自身的利益所在？我们知道，政府经常会“失灵”。“政府失灵”的直接表现就是成本和收益的分离、低质量政策出现、政府组织低效率、政府寻租等等[20][31]。

因此，必须建立一种决策规则，使得政府在协调博弈的策略选择中，能够真正考虑到博弈成本的高低与得益的关系、考虑到博弈带来的区域经济协调的整体效益，而不是单纯地考虑决策者自身的利益。同时建立对政府间协调成效的一种考核与评价机制与责任追究制度，促使政府必须科学决策、理性决策，避免决策的随意性。另外，还需要对决策本身进行科学评估，这也是对政府行政能力进行评价的一个重要方面。通过对区域政府的决策评价，可以从多方面促进区域政府的相互协调能力、资源组织调配和运用能力、服务能力、战略定位能力、竞争与合作能力等各方面能力，从而保证长三角区域一体化对政府提出的各种能力的挑战。

四 、实行中介制度，避免政府直接参与博弈决策过程而导致倾向性决策

政府作为一个公众机构，管理着大量的公共资源、稀缺资源。但由于政府机制存在各种缺陷，以及政府本身的逐利性，使得政府随意使用这些资源。长三角区域经济圈中的政府也存在同样的问题。

解决这类问题的较好的办法就是大力培育中介制度，使得政府游离于微观经济活动之外。区域间的各类合作组织就是一种加强区域协调发展的很好的制度。通过这些组织，避免政府对博弈决策过程的直接参与，减少政府为了自身利益导致的决策倾向。

五、           增强区域间协调机制的权威性和持续性

   长三角区域成立了不少的非政府组织，如“市长峰会”、“经济年会”、“人才论坛”等，但是这些机构或组织的权威性却非常低下。虽然在这些“峰会”、“论坛”上出现许多关于区域经济协调发展的好思想，好建议，但真正落到实处的并不多，其中主要的原因就是这些组织不具有对区域政府的指导或领导权利。因此，各地政府如果对这些组织加以行动上的重视，对各类协调机制进行法律上的保障，则区域政府间博弈的协调性就会大幅增加。

    同时，政府还应形成一定的保障机制，以保证各类协调机制的持续性。否则很难确保长三角区域一体化的可持续发展。

5.3 长三角区域政府职能转变的建议

通过对（长三角）区域经济发展中地方政府间的行政协调博弈产生的结果及其原因，我们认为，面对经济全球化和加入WTO的背景，政府必须在职能行使方面加以调整和转变。我们从区域政府协调博弈失败的案例分析提出对政府职能转变的几项建议：

一、政府由于廉价占有和使用公共资源，由此导致了协调博弈失败几率的上升。因此，必须改变这样的现状，使得政府在使用诸如土地、权利等这些公共资源时，具有一定的使用机制来束缚和制约政府，使其真正的管理好公共资源，而不是利用权利随意使用。同时，制定完善的激励机制，促使长三角区域政府协调运用资源的各种能力，充分保证市场最大限度地发挥资源效率，从而提高区域整体经济效益。公共资源是全社会的，政府只有服务好，才能营造一个区域经济协调发展的氛围。

二、制定和完善对政府决策的评价和对决策者的责任追究制度（图5．1）。由于没有科学的对政府决策的评价体系，造成了政府间协调博弈决策的随意和大胆。一些未来的、变数很多的预期被作为协调博弈的现阶段得益来体现，使得博弈看起来很协调，得益很优化。实际上，一方面这是政府在透支未来，另一方面也是政府在博弈未来，而一旦未来的预期成为不可能时，政府的决策失误也就体现出来，而此时，决策者早就“异地为官”了。决策的失误往往不了了之。因此制定和完善科学的评价机制和责任追究制，并且将这些制度作用于长三角区域政府协调博弈的各个阶段，将会在很大程度上保证现阶段政区域政府协调博弈的科学性。

图5．1   政府博弈评价机制和责任追究制度及其作用过程

三、制定和完善政府决策和博弈成本使用的评价机制（参见图5．1）。市场经济无论怎样不完善，但市场的成本和收益总是围绕价格来联系。但区域政府在使用其占有的低廉成本进行协调博弈的时候，由于没有了价格的指引，便使得成本与得益之间割裂开来。这种状况出现的结果往往是政府滥用过多的市场成本去进行博弈，而得到的收益却较少，从而使得资源的利用率大幅降低。所以，制定和完善政府成本使用的科学评价机制，对政府的这种行为具有较好的抑制。

当然，在对政府使用的成本进行评价时，必须考虑当前和未来两大类情况，同时也要包括有形的和无形的成本，有形的如土地，无形的如各项优惠措施等。只有全面地对政府参与博弈的成本投入进行测算和评价，才能有效地遏止区域政府协调博弈中的非理性选择，保证博弈的科学性。

四、区域经济可持续发展、区域经济协调发展应成为政府政绩考核的重要指标。在以往的政府政绩考核中，本区域的经济指标（尤其是GDP指标）是当地政府的重要成绩。这种以本地经济发展作为政府业绩考核的方式在以往相对封闭的块状市场情况下，有其一定的科学性。但在区域经济一体化发展中，其不良后果日益显现。如地方保护主义、区域贸易壁垒、区域不当竞争等现象屡屡出现。由于长三角区域政府竞争与合作的框架条件[14] 发生了重大变化，因此竞争或合作的初始结构条件、政治体制、政治文化、以及对外经济关系等都发生了变化，在这样的条件下，对政府的考核或评价则更应该注重区域经济发展的协调性和可持续性，要看该地区政府对区域经济发展所作出的贡献和取得的成绩大小，因此改革现有以单个地区经济指标为主要参数的考核体系，形成以区域经济一体化及可持续发展相关指标为参数的考核体系显得尤为重要。长三角区域政府应努力构建和完善区域经济一体化发展协调机制，更好地为市场服务，为区域经济的协调发展服务，从而造就一个真正的区域经济一体化发展的范例。

参考文献

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(14)  浦兴祖：《当代中国政治制度》（第一版），上海：复旦大学出版社， 2003年9月。

(15)  [美]艾里克·拉斯缪森（Eric Rasmusen）;王晖、白金辉等译:《博弈与信息》（第二版），北京：北京大学出版社，2003年10月。

(16)  孙海鸣、赵晓雷主编：《2003中国区域经济发展报告》（ 第一版），上海：上海财经大学出版社，2003年4月。

(17)  施锡铨：《博弈论》（第一版），上海：上海财经大学出版社，2000年2月。

(18)  王传宏、李燕凌：《公共政策行为》（第一版），中国国际广播出版社，北京：2002年2月。

(19)  王维国：《协调发展的理论与方法研究》（第一版），北京：中国财政经济出版社，2000年8月。

(20)  [澳]欧文·E·休斯：《公共管理导论》（第二版），北京：中国人民大学出版社，2001年9月。

(21)  许文惠、齐明山、张成福：《行政管理学》（第一版），北京：人民出版社，1997年10月。

(22)  姚先国主编，浙江省人事厅编：《WTO基本规则与公共管理 》，杭州：浙江人民出版社，2001年12月。

(23)  朱传耿、沈山、仇方道：《区域经济学》（第一版），北京：中国社会科学出版社，2001年3月。

(24)  张金锁、康凯：《区域经济学》（第一版），天津：天津大学出版社，2003年5月。

(25)  《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，北京：人民出版社，2003年10月。

二、论文与资料

（26）安克娴、孙云峰：“加入WTO后我国政府职能的适应状况及其转变”，《江苏广播电视大学学报》，2002年；第14卷（1）：第68—71页。

（27）邓集文：“纳什均衡对我国公共管理的启示”，《湖南师范大学社会科学学报》，2003年；第32卷（2）：第51页—53页。

（28）龙朝双、田芳：“公共服务政府职能演变及政府改革方向”，《武汉大学学报（社会科学版）》，2002年；第55卷（6）：第734—738页。

（29）刘建勋、郭晓峰、曹培慎：“政府经济行为与民间经济行为的关系”，《西安工业学院学报》，2002年；第22卷（3）：第265—267页。

（30）李阳珍、叶怀珍、易海燕：“建立合作伙伴关系的博弈分析”，《管理现代化——物流技术》，2002年；第118卷（7）：第30—31页。

（31）马蔡琛：“社会转型期政府职能转变与公共管理改革”，《安徽大学学报（哲学社会科学版）》，2002年；第26卷（5）：第118—121页。

（32）夏少刚、瞿静：“博弈论中的一个优化控制模型”，《运筹与管理》，2002年；第11卷（6）：第32—34页。

（33）“长三角经济协调会第四次市长峰会”，南京：2003年8月http://www.drcnet.com.cn/DrcNet/Subject/subject_type_more.asp?title=聚焦长三角 &Database_name=subject_jjcsj&SubCat=动态长三角。

（34）周扬：“江浙沪猛攻长三角制造”，2003年8月5日

http://www.drcnet.com.cn/DrcNet/Subject/subject_type_more.asp?title=聚焦长三角 &Database_name=subject_jjcsj&SubCat=动态长三角。

（35）杨联民、花善岱：“173计划催动长三角引资变局”，2003年6月19日

http://www.drcnet.com.cn/DrcNet/Subject/subject_type_more.asp?title=聚焦长三角 &Database_name=subject_jjcsj&SubCat=动态长三角。

（36）湖州在线新闻网：“国家统计局： 2002年长三角实现GDP占全国近1/5”2004年1月 18 日，http://www.hz66.com/servlet/Node?Node=49566 。

（37）汪洪涛：“洋山港与黄金水道（时评）”，2004年9月1日，http://www.people.com.cn/GB/paper40/12830/1153953.html。

致    谢

MPA的学习生涯就要结束了。作为我国首届MPA硕士研究生，我从浙江大学学到了许许多多宝贵的知识。这些知识将在我今后的工作中发挥极其重要的作用。

本文作为毕业论文，是在浙江大学经济学院顾国达教授的亲自指导下完成的。在写作过程中，顾教授一直给予了热情指导，并提供了许多宝贵资料。浙江大学MPA中心郁建兴教授也给予了热切关注。在此，向顾国达教授、郁建兴教授表示我最衷心的感谢！

同时，在本文的写作中，使用了大量的MPA课堂上学到的知识和分析方法等，在此一并向各位MPA老师致意！

由于本人水平有限，本文肯定存在许多不当之处，恳请大家批评指正。

                                         傅建武

                                   2004年11月于浙江大学